I sottoscritti chiedono di interpellare il Ministro della giustizia, per sapere – premesso che:
il 13 settembre 2013 è entrata in vigore la cosiddetta riforma della geografia giudiziaria, con il taglio degli uffici giudiziari di primo grado previsto dal decreto legislativo n. 155 del 2012, che ha comportato la soppressione di 31 tribunali (poi divenuti 30, per il recupero del tribunale di Urbino da parte della Corte costituzionale), 31 procure (poi divenute 30, a seguito della sentenza della Corte su Urbino), ovvero tutte le procure della Repubblica presso i tribunali soppressi e di tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale;
ciò, al fine di riduzione della spesa e di miglioramento dell'efficienza del sistema giustizia, in attuazione alla delega conferita dall'articolo 1 della legge n. 148 del 2011, con l'osservanza di una serie di principi e criteri direttivi essenzialmente volti a: ridurre gli uffici giudiziari di primo grado, mantenendo comunque sedi di tribunale nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011; ridefinire la geografia giudiziaria, ovvero l'assetto territoriale degli uffici giudiziari, eventualmente anche trasferendo territori dall'attuale circondario a circondari limitrofi, anche al fine di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane (nel compiere questa attività il Governo ha dovuto tener conto di «criteri oggettivi e omogenei» che comprendano i seguenti parametri: estensione del territorio; numero degli abitanti; carichi di lavoro; indice delle sopravvenienze; specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale; presenza di criminalità organizzata); ridefinire l'assetto territoriale degli uffici requirenti; garantire che, all'esito degli interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di corte d'appello comprenda non meno di tre dei previgenti tribunali con relative procure della Repubblica; ridurre gli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale, prevedendo la possibilità per gli enti locali interessati di chiedere e ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con competenza sui rispettivi territori, anche tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia;
la revisione della geografia giudiziaria, con la soppressione di numerosi uffici, ha incontrato fortissime resistenze a livello locale: tali resistenze hanno determinato la sottoposizione della riforma al giudizio della Corte costituzionale, nonché una richiesta di referendum abrogativo;
molti territori sono stati fortemente penalizzati dalla suddetta «regola dei 3» che, di fatto, sopprime tribunali di medie dimensioni, alcuni dei quali, come quelli campani, calabresi e siciliani, situati in realtà territoriali che presentano esigenze del tutto particolari, a vantaggio di tribunali di ridotte dimensioni, invero residuali;
in tal modo, è notevolmente aumentato il carico di lavoro di alcune strutture, alla quali saranno trasferiti tutti i procedimenti attualmente pendenti dinanzi alle strutture soppresse, rendendo oltremodo complicato l'accesso dei cittadini alla giustizia e, probabilmente, allungando ulteriormente la durata dei procedimenti, comportando, così, una lesione del diritto alla giustizia degli stessi;
inoltre, vengono privati di fondamentali presidi dello Stato territori vasti e difficili, sui quali insistono pericolosi fenomeni di criminalità, anche di natura organizzata;
pur condividendo, in linea di principi, la necessità di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica, gli interpellanti ritengano che tale azione debba essere esercitata con intelligenza, colpendo e tagliando la spesa improduttiva e clientelare, e senza mai comportare la lesione di servizi fondamentali per il cittadino quali la sanità, il welfare e, nel caso specifico, la giustizia;
nel testo della sua relazione tecnica sulla razionalizzazione della geografia giudiziaria, lo stesso Guardasigilli ha evidenziato che «si potranno anche valutare le istanze e le esigenze di equilibrato ed efficace presidio dei territorio non adeguatamente considerate nell'ambito di esercizio della originaria legge di delega», ciò in quanto «si è trattato di una riforma che non manca di registrare alcune criticità, oggetto di continuo monitoraggio al fine di individuare i possibili rimedi correttivi», per cui «sembra sin d'ora evidente l'opportunità di abbandonare criteri come quelli che hanno imposto di mantenere almeno tre tribunali per ogni distretto di corte di appello». Per concludere che «occorrerà naturalmente tenere conto della specificità territoriale dei bacino di utenza, ivi inclusa la specifica e aggiornata situazione infrastrutturale, dell'effettivo tasso d'impatto della criminalità organizzata, nonché della necessità di razionalizzare progressivamente il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane» –:
se non intenda assumere iniziative per modificare, a saldi invariati, la suddetta «regola dei tre» che è un criterio asettico e non rispondente ad una riorganizzazione funzionale che tenga conto dei problemi territoriali ed organizzativi del funzionamento del sistema giustizia, e se non intenda altresì promuovere una revisione anche dell'attuale definizione delle competenze territoriali delle aree maggiormente espressive di criticità, in attuazione dei fondamentali principi di efficienza dell'azione giudiziaria.
Seduta del 9 gennaio 2015
Illustra e replica Simone Valiante, risponde il Sottosegretario di Stato per la giustizia Cosimo Maria Ferri
Illustrazione
Signor Presidente, onorevole sottosegretario, colleghi, il 13 settembre 2013, come lei sa, sottosegretario, è entrata in vigore la cosiddetta riforma della geografia giudiziaria, con il taglio degli uffici giudiziari di primo grado previsto dal decreto legislativo n. 155 del 2012, che ha comportato la soppressione di 31 tribunali (poi divenuti 30, per il recupero del tribunale di Urbino da parte della Corte costituzionale), di 31 procure (poi divenute 30, a seguito della sentenza della Corte costituzionale su Urbino), ovvero di tutte le procure della Repubblica presso i tribunali soppressi e di tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale. Ciò – questo è il proposito della legge – al fine di riduzione di spesa e di miglioramento dell'efficienza del sistema giustizia, in attuazione alla delega conferita dall'articolo 1 della legge n. 148 del 2011, con l'osservanza di una serie di principi e criteri direttivi essenzialmente volti a: ridurre gli uffici giudiziari di primo grado, mantenendo comunque sedi di tribunale nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011; ridefinire la geografia giudiziaria, ovvero l'assetto territoriale degli uffici giudiziari, eventualmente anche trasferendo territori dall'attuale circondario a circondari limitrofi, anche al fine di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane (nel compiere questa attività il Governo ha dovuto tener conto, tra l'altro, di «criteri oggettivi e omogenei» che comprendono i seguenti parametri: estensione del territorio; numero degli abitanti; carichi di lavoro; indice delle sopravvenienze; specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale; presenza di criminalità organizzata); ridefinire poi l'assetto territoriale degli uffici requirenti; garantire che, all'esito degli interventi di organizzazione, ciascun distretto di corte d'appello comprenda non meno di tre dei previgenti tribunali, con relative procure della Repubblica; ridurre gli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale, prevedendo la possibilità, per gli enti locali interessati, di chiedere ed ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con competenza sui rispettivi territori, anche tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia.
La revisione della geografia giudiziaria, con la soppressione di numerosi uffici, ha incontrato fortissime resistenze a livello locale; tali resistenze hanno determinato la sottoposizione della riforma al giudizio della Corte costituzionale, nonché una richiesta di referendum abrogativo.
Molti territori, onorevole sottosegretario, sono stati fortemente penalizzati, a nostro avviso, dalla suddetta «regola del tre», che di fatto sopprime tribunali di medie dimensioni, alcuni dei quali, come quelli campani, calabresi e siciliani, situati in realtà territoriali che presentano esigenze del tutto particolari, a vantaggio tra l'altro di tribunali di ridotte dimensioni, invero residuali. In tal modo, è notevolmente aumentato il carico di lavoro di alcune strutture, alle quali saranno trasferiti tutti i procedimenti attualmente pendenti dinanzi alle strutture soppresse, rendendo oltremodo complicato, a nostro avviso, l'accesso dei cittadini alla giustizia e probabilmente allungando ulteriormente la durata dei procedimenti, comportando, così, una lesione del diritto alla giustizia degli stessi.
Inoltre, vengono privati di fondamentali presidi dello Stato territori vasti e difficili, sui quali insistono pericolosi fenomeni di criminalità, anche di natura organizzata.
Pur condividendo, in linea di principio, la necessità di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica, tuttavia riteniamo che tale azione debba essere esercitata con maggiore intelligenza e accuratezza, senza comportare la lesione di servizi fondamentali, come appunto la giustizia.
Nel testo della sua relazione tecnica, tra l'altro, sulla razionalizzazione della geografia giudiziaria, lo stesso Guardasigilli ha evidenziato – leggo testualmente – che «si potranno anche valutare le istanze e le esigenze di equilibrato ed efficace presidio dei territorio non adeguatamente considerate nell'ambito di esercizio dell'originaria legge di delega», ciò in quanto «si è trattato – dice sempre il Ministro – di una riforma che non manca di registrare alcune criticità, oggetto di continuo monitoraggio al fine di individuare i possibili rimedi correttivi», per cui – dice appunto il Ministro – «sembra sin d'ora evidente l'opportunità di abbandonare criteri come quelli che hanno imposto di mantenere almeno tre tribunali per ogni distretto di corte di appello». Per concludere che «occorrerà naturalmente tenere conto della specificità territoriale dei bacini di utenza, ivi inclusa la specifica e aggiornata situazione infrastrutturale, dell'effettivo tasso d'impatto della criminalità organizzata, nonché della necessità di razionalizzare progressivamente il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane».
Le chiediamo, pertanto, onorevole sottosegretario, di assumere iniziative per modificare, a nostro avviso, a saldi invariati, la suddetta «regola del tre» che è un criterio asettico e non rispondente ad una riorganizzazione funzionale che tenga conto dei problemi territoriali ed organizzativi del funzionamento del sistema giustizia, e se non intenda altresì promuovere una revisione anche dell'attuale definizione delle competenze territoriali delle aree che sono maggiormente espressive di criticità, in attuazione dei fondamentali principi di efficienza dell'azione giudiziaria.
Risposta del governo
Sottosegretario di Stato per la giustizia. Signor Presidente, nel rispondere agli onorevoli interpellanti ritengo sia doveroso premettere come la riforma della geografia giudiziaria abbia segnato un passo importante nella servizio giustizia. L'esigenza di rafforzare l'efficienza del sistema giudiziario attraverso la ridefinizione dell'assetto territoriale degli uffici di primo grado si è, tuttavia, dovuta certamente e inevitabilmente confrontare con le differenti criticità esistenti, rispetto alle quali appare indubbiamente decisivo un attento monitoraggio, finalizzato anche di eventuali correttivi; ciò in un'ottica di rivalutazione della specificità territoriale del bacino di utenza in alcune realtà, tenendo conto non soltanto del carico di lavoro complessivo, ma anche di altri fattori, tra cui assoluto rilievo assume certamente l'elevato tasso di criminalità organizzata.
Ricordo come sia stata già avviata una analitica attività di monitoraggio da parte del Ministero della giustizia, volta ad assicurare l'effettiva realizzazione degli obiettivi di efficienza e razionalizzazione di tutti gli uffici giudiziari interessati dalla riforma della geografia giudiziaria.
In data 19 settembre 2013, infatti, è stato istituito un gruppo di lavoro con l'obiettivo sia di verificare natura e tempi degli effetti applicativi del nuovo assetto territoriale sulla operatività degli uffici giudiziari, sia di proporre soluzioni organizzative e normative da adottare in chiave correttiva rispetto alle determinazioni contenute nel quadro normativo iniziale.
In proposito faccio presente che con i decreti legislativi nn. 155 e 156 del 7 settembre 2012, integrati e modificati dal decreto legislativo 19 febbraio 2014, n. 14, è stata data attuazione alla delega rimessa al Governo dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari di primo grado in conformità dei limiti fissati. Colgo l'occasione per ricordare come, nell'ambito dei 166 circondari esistenti prima della riforma, 128, pari al 77 per cento del totale, sono stati interessati dall'intervento di razionalizzazione, che ne ha ridotto il numero a complessivi 136, determinando quindi la soppressione di 30 circondari di tribunale.
Dei complessivi 1.398 uffici di primo grado esistenti prima della riforma (166 tribunali, 166 procure, 220 sezioni distaccate, 846 uffici del giudice di pace, di cui 842 uffici autonomi e 4 sedi distaccate) 946 sono stati soppressi (30 tribunali, 30 procure, 220 sezioni distaccate e 666 uffici del giudice di pace, corrispondenti al 68 per cento del totale).
Per le sezioni distaccate insulari di Ischia, Lipari e Portoferraio, il citato decreto legislativo n. 140 del 2014 ha disposto il temporaneo ripristino del relativo funzionamento nei termini fissati dal decreto ministeriale attuativo dell'8 maggio 2014.
In conformità ai limiti previsti dalla delega, nessun ufficio di secondo grado è stato interessato dalla riforma, se non limitatamente all'attribuzione di interi circondari (distretto di Potenza, cui è stato attribuito il circondario di Sala Consilina, aggregato a quello di Lagonegro) o di porzioni di territorio (distretto di Trieste, cui è stato attribuito, mediante aggregazione al circondario di Udine, il territorio della ex sezione distaccata di Portogruaro).
Allo stato quindi gli uffici di secondo grado sono 58, di cui 26 corti di appello, 3 sezioni distaccate di corte d'appello, 26 procure generali presso le corti d'appello e tre procure generali presso le sezioni distaccate di corti d'appello.
Presso ogni sede di corte d'appello o sezione distaccata di corte d'appello sono altresì previsti il tribunale per i minorenni e la relativa procura della Repubblica, nonché il tribunale di sorveglianza.
Per quanto concerne gli uffici del giudice di pace, lo stesso decreto legislativo n. 156 del 2012 prevedeva all'articolo 3 la facoltà per gli enti locali interessati di chiedere il mantenimento del presidio giudiziario, assumendo a proprio carico le spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia, con la sola esclusione di quelle inerenti al personale di magistratura.
Per effetto delle determinazioni assunte in attuazione della predetta disposizione, sono state accolte le istanze mantenimento con oneri a carico degli enti locali per 199 uffici del giudice di pace, che si aggiungono ai 180 uffici rimasti a totale carico dell'amministrazione, individuati dal citato decreto.
Pertanto, proprio dagli elementi valutativi scaturiti dalla prima applicazione della normativa, come è noto, si è pervenuti alla determinazione della revisione della situazione degli uffici del giudice di pace di Barra e Ostia, rispettivamente ripristinati a seguito della conversione, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 132, nella legge 10 novembre 2014, n. 162.
Da un totale di 846 uffici esistenti, precedentemente alla riforma della geografia giudiziaria, si è quindi arrivati ad un totale di 381 uffici in funzione, con la soppressione di ben 465 sedi.
Occorre rilevare che le determinazioni relative alla riforma della geografia giudiziaria contenute nei decreti delegati attuativi sono state adottate nel pieno rispetto dei principi e criteri direttivi statuiti dal Parlamento con l'approvazione della legge delega n. 148 del 2011.
Va inoltre ricordato come l'adeguatezza delle scelte generalmente operate con il decreto legislativo n. 155 del 2012 sia stata in più occasioni vagliata positivamente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 237 del 2013 e, in particolare, nell'ordinanza n. 15 del 2014.
Gli effetti positivi della riforma della geografia giudiziaria, attesi innanzitutto sotto il profilo del recupero di efficienza degli uffici giudiziari interessati, ma anche in relazione all'aspetto del risparmio di spesa, sono stati in parte già oggetto di riscontro nella relazione di monitoraggio depositata lo scorso giugno 2014, a cui integralmente si rinvia.
Va ricordato, peraltro, che, proprio a seguito di tale relazione, il Ministro ha disposto l'avvio di un'attività di verifica capillare, focalizzata all'individuazione degli effetti sugli uffici in termini di risparmio di spesa e di accrescimento di efficienza organizzativa.
È evidente, però, che solo il decorso di un congruo lasso di tempo permetterà di acquisire dati completi e fruibili ai fini di una compiuta valutazione, anche in direzione di eventuali ed efficaci correttivi, dovendosi in tal senso segnalare che la revisione territoriale degli uffici del giudice di pace è ancora in corso di entrata a regime.
Non si esclude, pertanto, la rivalutazione delle situazioni di obiettiva criticità che dovessero risultare confermate all'esito del processo di monitoraggio attualmente in corso, attraverso un'eventuale percorso normativo di revisione dei criteri. In questa prospettiva, le sollecitazioni degli interpellanti, in ordine alla possibilità di un superamento della cosiddetta «regola del tre», costituiranno certamente un prezioso contributo di riflessione, su cui, appunto, il Ministero lavorerà una volta terminato questo monitoraggio che ho cercato di illustrare.
Replica
Grazie, Presidente. Io mi ritengo almeno parzialmente soddisfatto e – devo dire – apprezzo molto finalmente le aperture che abbiamo visto su questo aspetto della riforma da parte del Governo nelle parole del sottosegretario Ferri, che d'altronde conosco come persona molto attenta e sensibile a questa materia.
Mi auguro che effettivamente queste aperture possano trovare un seguito, perché noi chiediamo soltanto che questa famosa «regola del tre», cioè dei tre tribunali per ogni corte di appello, diventi una regola flessibile che, proprio in questa fase di valutazione di eventuali correttivi, tenga conto delle difficoltà che ha determinato in alcuni territori.
Sottosegretario, io le vorrei ricordare in alcuni casi il sovraccarico di strutture accorpanti, che qualche volta non sono neanche strutture idonee dal punto di vista delle normative antisismiche. Io più volte ho evidenziato le questioni e i problemi notevoli che riguardano, per esempio, il tribunale di Lagonegro, dove in questo momento tra l'altro, a parte questi aspetti, ci sono giudici onorari che sostituiscono anche giudici togati in alcune funzioni. Le tabelle della corte d'appello di Potenza sono state, come è noto, più volte bocciate. Abbiamo sedi accorpate, tra l'altro con carceri pure nuovissime, che hanno perso la sede di tribunale. Penso non solo a Sala Consilina, ma, guardando anche ad un'altra parte dell'Italia, a Tolmezzo, con costi che aumentano da questo punto di vista. Pensiamo ai costi di trasferimento dei detenuti per lo svolgimento delle udienze.
Quindi, io credo che una valutazione attenta di questa riforma, che non tenga conto di nessun condizionamento di sorta, possa portare a quello che lei diceva, cioè ad un'apertura effettiva rispetto alle cose che possono essere sicuramente migliorate nell'interesse di una corretta amministrazione della giustizia e, quindi, dei cittadini.