La Camera,
premesso che:
la stabilità finanziaria, la solidità del sistema bancario e la piena tutela del risparmio sono condizioni essenziali affinché il sistema finanziario possa assolvere alla sua principale funzione: trasmettere credito a cittadini e imprese, sostenendo l'attività economica e l'occupazione;
tuttavia, la vulnerabilità del sistema finanziario europeo, che deriva dallo stretto intreccio tra gli effetti prodotti dalla crisi iniziata nel 2007 in termini di aumento delle sofferenze per la crescita delle insolvenze e le difficoltà emerse nella gestione del debito pubblico di alcuni Paesi membri i cui titoli erano detenuti, per importi consistenti, dalle banche europee, hanno reso necessario rafforzare il sistema su due livelli: uno europeo, con la definizione di una disciplina comune in materia creditizia, e uno nazionale, attraverso la produzione normativa volta a definire un assetto più moderno e competitivo del settore bancario italiano;
l'Unione europea ha anzitutto approvato una serie di interventi volti a definire una disciplina più rigorosa per quanto concerne i requisiti patrimoniali richiesti alle banche, in modo da garantirne la solvibilità, e ha gradualmente costruito l'architettura dell'Unione bancaria, realizzando un sistema unico di vigilanza, e un meccanismo unico di risoluzione delle crisi e definendo i principi per un prossimo sistema europeo di garanzia di depositi;
il nuovo sistema di vigilanza, seppure con alcuni aspetti problematici relativi alla compressione degli spazi di discrezionalità tecnica in capo alle autorità nazionali e dell'autonomia contrattuale delle banche, ha consentito l'armonizzazione dei criteri precedentemente rimessi alle singole autorità nazionali; per quanto concerne la risoluzione delle crisi bancarie, è stata definita una disciplina che possa contrastare gli effetti distorsivi legati a massicci salvataggi a carico dei bilanci pubblici, dapprima con la «Comunicazione» della Commissione europea del 2013, che ha disposto l'applicazione del regime di burden sharing e, nel 2014, con la Bank Recovery and Resolution Direttive (BRRD), a seguito del quale è entrato in vigore dal 1o gennaio 2016 il regime del bail in;
è stato imposto che, in caso di crisi di una banca, l'intervento pubblico veda come precondizione necessaria il coinvolgimento degli investitori dell'istituto, con perdite su azioni e obbligazioni subordinate, e, dal 1o gennaio 2016, anche su obbligazioni ordinarie ed, eventualmente, sui depositi superiori a 100.000 euro, nel rispetto dell'ordine della gerarchia concorsuale, con una particolare tutela per i depositi delle persone fisiche e delle piccole e medie imprese; al contempo, è stata prevista l'istituzione di un fondo unico finanziato con contributi a carico delle banche, risorse che, assieme a quelle pubbliche, svolgono un ruolo essenziale per la tutela del risparmio nella gestione delle procedure di risoluzione;
tali regole di condivisione delle perdite, recepite a livello nazionale dai decreti legislativi n. 180 e n. 181 del 2015, sono quindi volte ad evitare la creazione di un circolo vizioso tra banche e settore pubblico, garantire un corretto funzionamento dei meccanismi concorrenziali e non far ricadere in modo eccessivo e incontrollato i costi delle crisi sui cittadini tutti;
nell'ambito del regime di burden sharing e secondo le procedure di risoluzione definite dalla BRRD, il Governo italiano e la Banca d'Italia hanno proceduto nel novembre 2015 ad attuare gli interventi di risoluzione delle crisi di Banca delle Marche, Banca Popolare dell'Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara, Cassa di Risparmio di Chieti, così salvaguardando totalmente i depositi, l'occupazione delle banche e i crediti verso un numero molto elevato di imprese; a seguito di complesse interlocuzioni con le istituzioni europee, è stata inoltre trovata una via compatibile con la normativa vigente in materia di aiuti di Stato per assicurare una forma di tutela verso gli investitori in obbligazioni subordinate, attraverso l'istituzione di un fondo di solidarietà e la definizione di procedure di indennizzo, automatico e di natura arbitrale;
la tutela degli investitori in obbligazioni subordinate è stata prevista per tenere conto del fatto che alcuni fra loro presentavano un profilo di investimento non compatibile con l'elevato livello di rischiosità dei titoli, che la vendita di tali prodotti a clienti non professionali fosse spesso stata effettuata in relazione ad altri servizi prestati dalle quattro banche agli stessi clienti, e quindi con il possibile condizionamento di questi ultimi all'acquisto, ma, in ultima istanza, per ottemperare al più generale principio della tutela del risparmio, che rappresenta una priorità fra i fattori strategici per lo sviluppo e la stabilità economica;
la fiducia degli investitori, fortemente correlata con il grado di tutela del risparmio che caratterizza il sistema finanziario, costituisce l'essenza dell'attività bancaria; in caso di applicazione dei richiamati regimi di condivisione delle perdite e, in particolare, del bail in, risultano però alimentati i rischi di instabilità sistematica provocati dalla crisi di singole banche, nonostante un regime di condivisione delle perdite sia necessario a livello sistemico;
appare dunque opportuno da un lato, nella gestione dei casi particolari, dare la priorità ad interventi con finalità precauzionali in fasi in cui si è ancora in grado di prevenire eventuali procedimenti di risoluzione; dall'altro, anche alla luce degli esiti delle procedure di risoluzione in corso (seppure con il precedente regime di burden sharing) favorire la più efficace revisione della direttiva 2014/59/UE, ipotesi contemplata dalla medesima direttiva, da avviare entro giugno 2018, e che sarà l'occasione per migliorare il meccanismo vigente e per armonizzare le discipline dei diversi Stati membri;
ancor più in generale, la realizzazione del terzo pilastro dell'Unione bancaria, relativo al sistema unico di assicurazione dei depositi presso tutte le banche dei paesi coinvolti, che sta scontando alcune difficoltà legate alla perplessità di fronte alla prospettiva di mutualizzazione del rischio da parte di alcuni Stati membri, i quali temono che i propri sistemi bancari siano chiamati a finanziare interventi a favore di depositanti di altri Paesi per l'insolvenza di banche straniere, risulta più che mai un passaggio necessario per rinforzare, a livello europeo, il grado di tutela del risparmio;
a livello nazionale, nel corso della presente legislatura, è stato portato avanti un ampio e unitario disegno di ristrutturazione del sistema, comprensivo di riforme attese da lungo tempo e necessarie per consentire alle banche di rafforzarsi e rispettare gli elevati requisiti patrimoniali derivanti dalla disciplina europea fra cui la trasformazione delle maggiori banche popolari in società per azioni, l'autoriforma delle fondazioni di origine bancaria, la semplificazione e la riduzione dei tempi delle procedure di insolvenza e di recupero dei crediti, la riforma delle banche di credito cooperativo, l'allineamento agli standard europei delle regole fiscali applicabili alla svalutazione dei crediti nei bilanci delle banche, l'introduzione di un sistema di garanzie pubbliche per la dismissione e cartolarizzazione delle sofferenze bancarie;
tali misure, molte delle quali ad oggi in fase di attuazione, stanno contribuendo a rafforzare il sistema bancario nazionale, benché l'elevata consistenza dei crediti in sofferenza e le ricadute dell'introduzione delle richiamate normative europee in tema di risoluzione delle istituzioni finanziarie rendano necessario accrescerne la resilienza, rispettivamente, effettiva e percepita;
le Camere hanno autorizzato lo scorso 21 dicembre, ai sensi dell'articolo 81, secondo comma, della Costituzione e dell'articolo 6 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, il Governo a emettere titoli del debito pubblico, fino a un massimo di 20 miliardi di euro per l'anno 2017, allo scopo precauzionale di ripatrimonializzare, ove necessario e senza alcun effetto sul deficit pubblico, istituti che, diversamente da quelli sottoposti al burden sharing tra il 2015 e 2016, non presentano problemi di solvibilità, ma che non hanno superato i test di resistenza a ipotetici scenari avversi operati sulla base dell'attuale assetto della vigilanza prudenziale dell'Unione europea, anche al fine di rafforzare il grado di fiducia degli operatori dell'intero sistema bancario;
è all'esame del Senato il disegno di legge di conversione del decreto-legge 23 dicembre 2016, n. 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio, che dispone la creazione di un fondo con una dotazione di 20 miliardi di euro, al quale il Governo potrà attingere per i singoli interventi sul capitale e sulla liquidità degli istituti bancari;
le misure, in conformità al quadro normativo europeo sulla gestione delle crisi e sugli aiuti di Stato, non comportano l'avvio di alcuna procedura di risoluzione, né l'applicazione delle disposizioni sul bail-in;
l'intervento pubblico non prevede, infatti, alcun azzeramento del valore nominale degli strumenti finanziari posseduti dagli investitori: comporta la conversione delle obbligazioni subordinate in azioni della banca, consentendo altresì che lo Stato possa offrire obbligazioni non subordinate di nuova emissione in cambio delle azioni frutto della conversione, con una procedura di compensazione orientata alla massima tutela dei risparmiatori,
impegna il Governo:
1) per quanto concerne la disciplina europea e la tutela del risparmio:
a) ad assumere iniziative per garantire la massima tutela dei risparmiatori, in ogni ambito, anche rafforzando, con il coinvolgimento delle autorità nazionali di vigilanza, la prevenzione e il contrasto delle condotte scorrette da parte degli amministratori degli istituti bancari nazionali, rinforzando i presidi normativi e regolamentari e l'incisività dei controlli, nonché favorendo la corretta applicazione delle regole finalizzate a impedire il collocamento degli strumenti più rischiosi presso clienti al dettaglio non in grado di comprenderne l'effettivo rischio, e al contempo di meccanismi finalizzati ad assicurare una piena e consapevole informazione dei risparmiatori;
b) a promuovere nelle sedi europee la revisione della direttiva 2014/59/UE in base a quanto previsto dall'articolo 129 della medesima, al fine di apportare, entro il 1o giugno 2018, le opportune modifiche al regime del bail in;
c) a sostenere nelle sedi negoziali europee la più rapida introduzione del terzo pilastro dell'Unione bancaria, relativo alla tutela dei depositi, nel rispetto di un principio di equilibrio fra i Paesi membri tra la condivisione del rischio e la sua riduzione;
d) a proseguire nell'azione negoziale volta ad ampliare gli spazi di compatibilità con la disciplina europea degli aiuti di Stato, in particolare relativi alle vie alternative alle procedure di risoluzione attraverso l'intervento del Fondo interbancario di tutela dei depositi in caso di istituti in crisi;
2) relativamente al sostegno del sistema bancario nazionale:
a) a garantire il più alto grado di tutela dei risparmiatori coinvolti in procedimenti di ricapitalizzazione precauzionale da parte dello Stato, attraverso procedure chiare e trasparenti e offrendo il massimo sostegno nella comprensione delle stesse, rendendo altresì noti i principali debitori insolventi sia verso le banche sottoposte a una procedura di risoluzione sia nei confronti di quelle oggetto dell'intervento preventivo da parte dello Stato;
b) ad assumere iniziative per assicurare un adeguato livello di liquidità del sistema bancario per ripristinare la capacità di finanziamento a medio-lungo termine, anche prevedendo la concessione delle garanzie dello Stato su passività delle banche italiane;
c) a mettere in atto un programma di rafforzamento patrimoniale delle banche italiane mediante interventi per la ricapitalizzazione, che prevedano anche la sottoscrizione di nuove azioni, allo scopo precauzionale di ripatrimonializzare gli istituti in difficoltà e di garantire l'adeguato accesso alla liquidità in caso di tensioni;
d) a discutere ed approvare le misure di intervento nel quadro della massima condivisione con il Parlamento.
Seduta del 10 gennaio 2017