La Camera,
premesso che:
il tema di una adeguata retribuzione in grado di assicurare un'esistenza libera e dignitosa per il lavoratore e la sua famiglia è oggetto di un acceso dibattito nel nostro Paese e di una netta contrapposizione tra la proposta delle opposizioni, sostenuta da un ampio spettro di forze sociali e da una vasta letteratura, per l'introduzione anche in Italia del salario minimo legale e una aprioristica preclusione delle forze di maggioranza nei confronti di tale strumento giuridico;
conferma di tale contrapposizione è stata offerta, lo scorso 27 luglio 2023, in occasione della discussione generale sulla proposta di legge sul salario minimo, quando il presidente del gruppo parlamentare di Fratelli d'Italia, evidenziando la disponibilità della sua forza politica e della maggioranza ad un confronto approfondito sul tema – senza avvalersi della forza dei numeri – e, rivendicando la fondatezza di soluzioni alternative, segnalava tra le questioni che hanno un grande impatto sui livelli delle retribuzioni nel nostro Paese anche la circostanza della diffusione della pratica delle gare al massimo ribasso negli appalti pubblici. Una prassi che andava stigmatizzata e per la quale la sua forza politica aveva presentato, in più occasioni, emendamenti volti alla sua cancellazione;
anche nel recente e controverso documento approvato, a maggioranza, dal Cnel «Elementi di riflessione sul salario minimo», in più passaggi si evidenzia una diretta correlazione tra le basse retribuzioni che caratterizzano alcuni ambiti e settori lavorativi e le modalità di assegnazione e gestione degli appalti, prevalentemente pubblici, dove, ad esempio, la contrattazione collettiva non riesce a «garantire trattamenti retributivi adeguati (almeno stando agli indicatori suggeriti dalla direttiva europea, e cioè il 60 per cento del salario lordo mediano e il 50 per cento del salario lordo medio), e come confermato da recenti interventi della magistratura»;
criticità che riguarderebbero anche la diffusione di forme elusive e del sommerso in diversi settori, così come negli appalti di servizio;
e ancora, laddove il suddetto documento indica le proposte indirizzate agli interlocutori istituzionali, tra l'altro, si suggerisce di intervenire per contrastare il fenomeno del lavoro povero con misure ad hoc finalizzate al «sostegno al reddito dei lavoratori e delle famiglie, di contrasto al sommerso, di gestione delle gare pubbliche al massimo ribasso»;
anche alla luce di tali ultimi pronunciamenti sembrano maturate le condizioni politiche per procedere con una proposta normativa finalizzata a limitare la possibilità di ricorrere al criterio di aggiudicazione delle gare con il massimo ribasso per gli appalti della pubblica amministrazione, i cui effetti si ripercuotono sui lavoratori e sui loro salari e per intervenire sull'istituto del subappalto, in coerenza con le indicazioni europee che indicano in questo istituto una possibilità di maggiore partecipazione delle piccole e medie imprese e una modalità di esecuzione di lavori e servizi in termini di maggiore efficienza, specializzazione, intervento da parte dell'aggiudicatario di appalti pubblici;
allo stesso tempo, non possono non tenersi in dovuta considerazione le possibili conseguenze che potranno determinarsi sulla condizione della sicurezza sul lavoro derivanti dalla progressiva applicazione delle misure che hanno ampliato la facoltà di ricorrere tanto al subappalto, a cascata, quanto al criterio del massimo ribasso;
elementi questi che assumono una cruciale rilevanza, in particolare, negli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera, dove la competizione rischia di spostarsi sul costo della manodopera stessa (che rappresenta spesso oltre l'80 per cento dell'importo complessivo dell'offerta) con prevedibili effetti sulla tutela delle condizioni delle lavoratrici e dei lavoratori, se non addirittura del rispetto delle clausole sociali per la stabilità occupazionale;
al fine di assicurare l'effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, occorrerebbe anzitutto prevedere l'obbligo per le stazioni appaltanti di valorizzare gli elementi qualitativi dell'offerta ed individuare criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici, nonché reintrodurre un tetto massimo per il punteggio economico. Per i lavori, sarebbe altresì opportuno vietare l'utilizzo di formule per l'attribuzione del punteggio alla componente prezzo che premino in misura maggiore i ribassi elevati;
per di più, in maniera del tutto anticoncorrenziale, l'articolo 50 del nuovo codice degli appalti – confermando le misure introdotte dalla normativa emergenziale – prevede due sole modalità di affidamento sottosoglia: affidamento diretto e procedura negoziata senza bando. Oltre alle possibili ricadute negative in tema di trasparenza, la maggiore criticità connessa a questa impostazione è rappresentata dal fatto che negli affidamenti diretti la valutazione sarà effettuata, di fatto, secondo un criterio del minor prezzo e che, nelle restanti e residuali ipotesi di ricorso a procedure negoziate senza bando, la norma consente alle stazioni appaltanti di ricorrere alternativamente o al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa o a quello del prezzo più basso, senza alcun obbligo di motivazione circa la scelta. Questo determinerà un forte utilizzo del criterio del prezzo più basso che non consente di valorizzare aspetti quali la qualità del prodotto, dell'innovazione e della sostenibilità ambientale dello stesso;
è stato autorevolmente calcolato che, nel complesso, con il nuovo codice degli appalti, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, che ha reso strutturali gli affidamenti diretti fino a 150 mila euro, la procedura negoziata senza bando invitando cinque imprese fino a 1 milione di euro, e l'invito di dieci imprese fino alla soglia Ue di 5,38 milioni di euro, ovvero le soglie derogatorie pensate per la fase emergenziale della pandemia, ben il 98 per cento degli affidamenti nel campo dei lavori pubblici potrà essere negoziato e assegnato senza bando di gara;
in relazione in particolare all'istituto del subappalto, previsto dall'ordinamento europeo e nazionale per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese e per consentire in specifiche circostanze una più efficiente organizzazione del lavoro in relazione all'esecuzione di parti di lavorazioni e servizi ben individuati già dichiarati dall'appaltatore in fase di gara, si ritiene opportuno intervenire sul rischio concreto che il già previsto divieto di ribasso sui costi della manodopera e della sicurezza venga di fatto aggirato, come spesso avviene, ricorrendo a ribassi su altre componenti di prezzo;
appare urgente un'iniziativa normativa che risponda alle segnalazioni e ai rilievi sopra evidenziati,
impegna il Governo:
1) ad adottare, per quanto di competenza, le opportune e tempestive iniziative normative volte prioritariamente a prevedere che:
a) per l'affidamento dei contratti di importo inferiore alle soglie europee, le stazioni appaltanti procedano all'aggiudicazione dei relativi appalti esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa;
b) nell'aggiudicazione degli appalti di lavori, servizi e forniture, il criterio del minor prezzo possa essere utilizzato «esclusivamente» per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera, introducendo altresì l'obbligo di motivazione in capo alla stazione appaltante in caso di utilizzo del criterio del minor prezzo;
c) i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dall'importo assoggettato al ribasso;
d) a tutela delle imprese, in particolare piccole e medie, che operano in regime di subappalto e dei lavoratori delle stesse, l'affidatario sia obbligato a dichiarare già al momento dell'offerta quali lavorazioni o servizi intenda appaltare, nonché i relativi valori economici, e a corrispondere al subappaltatore l'intero importo relativo alla lavorazione o servizio, così come aggiudicato dalla stazione appaltante senza alcun ribasso su alcuna componente di prezzo e indicandone il relativo importo economico, ribadendo la priorità sui costi della manodopera e della sicurezza ma impedendo che ulteriori ribassi possano indirettamente incidere sull'organizzazione delle prestazioni o sulla tenuta economica della impresa subappaltatrice.
Seduta del 13 novembre 2023
Intervento in discussione genenerale di Federico Fornaro
Seduta del 29 novembre 2023
Dichiarazione di voto di Andrea Orlando