La Camera,
premesso che:
l'efficienza del sistema giudiziario rappresenta una condizione essenziale per la promozione dello sviluppo economico del Paese, poiché ne favorisce la competitività e l'attitudine ad attrarre investimenti internazionali, soprattutto in presenza di procedure giurisdizionali capaci di garantire adeguatamente l'attuazione delle obbligazioni contrattuali, ed esattamente in questa direzione sono andate, infatti, le riforme approvate recentemente dal Parlamento, necessarie al fine di rispettare gli impegni e i tempi previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, il quale, per il settore giustizia, ha impegnato il Paese con l'Europa ad attuare riforme strategiche;
con la legge 27 settembre 2021, n. 134, recante «Delega al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari», con la legge 26 novembre 2021, n. 206, recante «Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata», nonché con la legge 17 giugno 2022, n. 71, recante «Deleghe al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura», sono stati raggiunti, dunque, tre obiettivi tra quelli concordati con l'Unione europea per accedere alle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza;
si tratta di riforme finalizzate alla realizzazione di un sistema giudiziario più rispettoso dei principi costituzionali, della durata ragionevole dei processi, delle garanzie per indagati, imputati e vittime dei reati, alle quali spetta finalmente un nuovo ruolo prioritario all'interno della giurisdizione;
Governo e Parlamento debbono, dunque, impegnare ogni sforzo possibile per dare piena attuazione alle riforme approvate, verificandone puntualmente gli effetti nel supremo interesse dei cittadini che hanno diritto ad una giustizia veloce, efficiente ed efficace nella tutela dei diritti;
tali riforme hanno introdotto significative novità anche in relazione a questioni che da decenni infiammano il dibattito politico:
a) è stata infatti adottata una nuova disciplina in materia di passaggi di carriera tra funzioni giudicanti o requirenti, con la realizzazione di una separazione di fatto delle carriere: nella riforma viene, infatti, previsto un solo passaggio di funzione nel corso dell'intera carriera, una soluzione costituzionalmente e funzionalmente molto più corretta;
b) è stato meglio disciplinato, e in modo più puntuale, il principio di obbligatorietà dell'azione penale, al fine di evitare il rischio di una discrezionalità di fatto, con la facoltà per il legislatore di indicare i criteri prioritari della trattazione dei procedimenti, criteri di priorità che non hanno, dunque, una valenza soltanto organizzativa, ma che sono invece destinati a incidere sulle scelte procedimentali del pubblico ministero, che sarà vincolato al rispetto dei criteri di priorità, tanto nella fase delle indagini, quanto al momento dell'esercizio dell'azione penale;
c) è stata introdotta una «modifica della regola di giudizio» di cui al comma 3 dell'articolo 425 codice di procedura penale, prevedendo che il giudice dell'udienza preliminare debba pronunciare sentenza di «non luogo a procedere» quando gli elementi acquisiti non consentono una ragionevole previsione di condanna dell'imputato; si tratta di un'importante innovazione, anch'essa improntata a favorire una celere definizione dei procedimenti giudiziari, finalizzata ad arricchire i poteri valutativi e cognitivi del giudice dell'udienza preliminare «secca» in un'ottica garantista, basata sulla ragionevolezza della condanna;
d) è stata modificata la disciplina della prescrizione, con il superamento della cosiddetta «legge Bonafede», che interrompeva il corso della prescrizione dopo il primo grado, smontando così quella che rappresentava un buon punto di equilibrio, una riforma equilibrata, la legge n. 103 del 2017, alla quale non era stato dato il tempo di dispiegare i suoi effetti, e la previsione dell'istituto dell'improcedibilità in appello per evitare processi senza fine;
e) sulle regole in materia di comunicazione verso l'esterno dei fatti oggetto di indagine sono stati, ad esempio, introdotti, dalla legge di riforma dell'ordinamento giudiziario, tra i nuovi illeciti disciplinari, quelli riconducibili alle condotte relative alla violazione dei divieti concernenti i rapporti tra organi requirenti ed organi di informazione, nonché l'avere indotto l'emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale in assenza dei presupposti previsti dalla legge, omettendo di trasmettere al giudice, per negligenza grave ed inescusabile, elementi rilevanti;
novità così significative necessitano di attuazione e monitoraggio e non certo di cantierizzazione di ulteriori contro-riforme;
in relazione al tema delle intercettazioni, in merito al quale è in corso di svolgimento un'indagine conoscitiva presso la Commissione giustizia del Senato della Repubblica, gli interventi del Ministro della giustizia sono sembrati essere orientati soprattutto alla demolizione dello strumento, piuttosto che al contrasto delle violazioni di legge. Il tema appare, dunque, utilizzato quale terreno di scontro ideologico, quando invece appare necessario verificare gli effetti dalle riforme già approvate in materia, a partire dal decreto legislativo 29 dicembre 2017, n. 216, noto anche come «riforma Orlando», e dal decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 161, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 7;
la legge n. 103 del 2017 conteneva i criteri volti a garantire la riservatezza delle comunicazioni e conversazioni telefoniche e telematiche oggetto di intercettazione, in attuazione dei quali è stato emanato il decreto legislativo n. 216 del 2017, una riforma entrata stabilmente in vigore con la conversione in legge del decreto-legge n. 161 del 2019 e che ha cercato un punto di composizione tra le esigenze investigative e quelle relative al diritto alla riservatezza e al diritto di difesa; le attuali norme sulle intercettazioni stanno dando ottimi risultati, garantiscono un buon punto di composizione tra le esigenze investigative e di contrasto alla criminalità e quelle relative al diritto alla riservatezza e al diritto di difesa, come stanno dimostrando anche le audizioni in corso al Senato: il Garante per la protezione dei dati personali, ad esempio, ha, tra le altre cose, evidenziato come dal 2020 ad oggi l'autorità non abbia segnalato nessun abuso nell'uso delle intercettazioni; inoltre, tutti gli operatori concordano sul fatto che il nuovo archivio riservato funzioni bene e che infatti dalla sua istituzione non si siano praticamente più verificati, o quantomeno siano stati drasticamente ridotti, episodi di pubblicazione sui media di intercettazioni irrilevanti;
le norme in vigore, infatti, prevedono, tra le altre cose, che le intercettazioni ritenute dal giudice, anche in contraddittorio con le parti, «irrilevanti» siano conservate in un apposito archivio telematico, sotto la sorveglianza del pubblico ministero, e che non possano, dunque, né essere trascritte né tanto meno essere inserite nel fascicolo, assicurando così un controllo giurisdizionale sul materiale che entra nel fascicolo; inoltre, prima della loro distruzione, sono coperte da segreto e dunque non sono pubblicabili; ogni accesso all'archivio deve essere registrato; il pubblico ministero, inoltre, deve vigilare affinché nelle annotazioni non siano in ogni caso riportate espressioni lesive della reputazione delle persone o quelle che riguardano dati personali ritenuti sensibili, anche ai fini della pubblicazione in fase cautelare; inoltre, nell'ordinanza del giudice che concede la misura cautelare possano essere riprodotti solo i brani essenziali, sunti, delle comunicazioni intercettate, che risultino necessari a sostenere la richiesta del pubblico ministero o a motivare la decisione del giudice, e che, ovviamente, a garanzia del diritto alla difesa, i difensori possono esaminare gli atti e le registrazioni, ma non estrarre copia, nonché che i dati sensibili, come stabilito anche dal Garante per la protezione dei dati personali, e quelli non ritenuti essenziali vengono oscurati anche negli atti ormai non più coperti da segreto e che le trascrizioni delle intercettazioni avverranno solo davanti ad un giudice, nel confronto delle parti anche per escludere quelle irrilevanti;
per le violazioni e per gli eventuali abusi sono, dunque, già previste sanzioni severe e proporzionate, che precludono del tutto l'utilizzo di intercettazioni penalmente irrilevanti, e questo anche a tutela di uno strumento che noi riteniamo fondamentale per accertare reati e per il contrasto alla criminalità, anche organizzata, e non per disvelare fenomeni di malcostume;
appare, dunque, urgente e necessario vigilare sulla corretta applicazione delle norme già approvate in materia ed evitare di utilizzare questo tema come terreno di scontro ideologico, provocando guerre e delegittimazione tra poteri dello Stato;
restano poi da realizzare impegni in materia di investimenti sulle dotazioni di personale e organizzative del comparto giustizia e del carcere: come è noto l'Italia figura, da sempre, tra i Paesi con gli istituti penitenziari più affollati dell'Unione europea, la cui situazione gravemente compromessa è testimoniata e confermata, in termini assolutamente drammatici, dal numero allarmante di suicidi in carcere. Recentemente si è assistito all'incredibile evasione dal carcere di massima sicurezza di Badu 'e Carros di un detenuto esponente della Sacra corona unita, condannato in via definitiva a 19 anni di carcere per traffico di stupefacenti aggravato dal metodo mafioso, detenuto in regime di alta sicurezza 3, avvenuta anche a causa della carenza di personale di cui soffrono molti istituti;
ciononostante la legge di bilancio per il 2023 ha, in modo assolutamente contraddittorio e dannoso per l'intero sistema, introdotto gravi tagli nel settore giustizia, in particolare per quanto riguarda il personale penitenziario;
un approccio basato sull'attenzione costante alle garanzie in tutte le fasi del processo, anche tenendo alta l'attenzione della tenuta del diritto alla difesa in tutte le fasi, anche in quella delle indagini preliminari, valutandone, qualora necessario, un eventuale rafforzamento, ci trova, come sempre, concordi;
non si può non rilevare, però, come questa impostazione cozzi con l'approccio «panpenalista» e con il contrasto costante, al di là delle dichiarazioni del Ministro della giustizia, alla finalità rieducativa della pena, come se in questa risiedesse la madre di tutti i mali: le significative riduzioni di spesa introdotte dal Governo appaiono andare con decisione in questa direzione e rischiano di incidere pesantemente sulla tenuta di un sistema già fragile, interrompendo il difficile percorso di risanamento avviato; in particolare, rischiano di essere colpite le attività trattamentali delle persone detenute nell'ambito dei percorsi di reinserimento e, al contempo, rischia di arrestarsi il percorso delle nuove assunzioni di personale, fondamentale per garantire la funzionalità degli istituti e, con essa, dignitose condizioni di vita delle persone private della libertà personale; a questo si è andata aggiungendo, inoltre, una strumentalizzazione securitaria dell'esecuzione penale;
appare necessario ridurre il sovraffollamento, che negli ultimi tempi ha ripreso a crescere e che, come noto, costituisce un serissimo ostacolo a un'esecuzione della pena conforme ai precetti costituzionali e capace di favorire il graduale reinserimento del detenuto nel tessuto sociale, prevenendo in tal modo i rischi di recidiva, anche implementando e dando impulso ai programmi di giustizia riparativa, dando piena ed effettiva attuazione alla recente riforma legislativa contenuta nella legge 27 settembre 2021, n. 134, in materia di pene sostitutive delle pene detentive brevi, accelerando e rafforzando l'assunzione di personale: amministrativo, di polizia penitenziaria e del trattamento, anche per assicurare a tutti coloro che operano all'interno degli istituti penitenziari condizioni di lavoro conformi al difficile e delicato compito che sono chiamati a svolgere; accelerare e incrementare gli interventi di manutenzione e ristrutturazione degli edifici penitenziari;
il Ministro della giustizia si è più volte espresso in merito alla volontà di abrogare il delitto di abuso di ufficio; tuttavia è necessaria una rivisitazione sistemica delle responsabilità degli amministratori locali e dunque una visione più complessiva. Infatti, lo stesso reato è già oggetto di intervento nel corso della XVIII legislatura, con riduzione della portata della fattispecie, ma urgono ulteriori interventi che devono insistere sul testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, con un nuovo disegno della responsabilità politica e amministrativa dei sindaci e dei presidenti delle province e degli altri amministratori locali più circoscritta e chiara, nonché attraverso una modifica degli articoli 8 e 11 del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, a partire dai disegni di legge già presentati dal Partito democratico;
l'articolo 21, comma 2, del decreto-legge n. 76 del 2020 limita la responsabilità per danno erariale alle sole ipotesi di dolo, salvi i casi di omissione o inerzia: si tratta di una norma voluta dal legislatore per mettere al riparo amministratori locali, funzionari e dirigenti pubblici dalla cosiddetta «paura della firma» e disegnata in modo da esporre i pubblici dipendenti a maggiori chance di incorrere in ipotesi di danno erariale in caso di omissioni e inerzie rispetto alle condotte commissive: la norma in questione, però, scadrà il 30 giugno 2023,
impegna il Governo:
1) a dare piena attuazione, investendo le necessarie risorse economiche ed organizzative, alle riforme del processo penale, civile e dell'ordinamento giudiziario, nonché a velocizzare e sbloccare le procedure concorsuali in corso;
2) a monitorare gli effetti delle riforme approvate al fine di verificare i risultati rispetto agli obiettivi, anche attivando un tavolo di confronto con gli operatori del diritto, astenendosi dall'adottare contro-riforme rispetto a quelle già approvate;
3) ad adottare le iniziative di competenza volte a ripristinare e incrementare le risorse finanziarie relative al Dipartimento della amministrazione penitenziaria e al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità tagliate con la manovra di bilancio per il 2023, nonché ad effettuare investimenti sul sistema penitenziario, stanziando risorse maggiori e adeguate, nonché a garantire ed implementare la funzionalità e l'organizzazione degli uffici e delle strutture di esecuzione penale esterna e per la messa alla prova, nonché a prorogare le misure adottate con il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, volte ad incrementare l'esecuzione della pena detentiva presso il domicilio;
4) ad adottare iniziative normative che, al fine di limitare le responsabilità degli amministratori locali, separino nettamente le responsabilità politiche da quelle amministrative, modificando l'articolo 50 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, proroghino o rendano strutturali le norme che contengono la responsabilità non dolosa e non dovuta ad inerzia o a condotte omissive da danno erariale, espungano norme discriminatorie a carico degli amministratori locali rispetto a parlamentari e membri del Governo in materia di sospensione dalla carica.
Seduta del 13 marzo 2023
Intervento in discussione generale di Federico Gianassi
Seduta del 15 marzo 2023