25/09/2017
Maino Marchi
1-01705

  La Camera,
   premesso che:
    a più di quindici anni dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, il percorso attuativo del federalismo fiscale appare ancora, come delineato nella terza relazione semestrale della XVII legislatura della Commissione parlamentare dedicata, in una fase di transizione;
    con la modifica dell'articolo 119 della Costituzione, il legislatore si era posto l'obiettivo di introdurre nell'ordinamento un nuovo assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali basato sul superamento del sistema di finanza derivata e sull'attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa agli enti decentrati, nel rispetto dei principi di solidarietà, riequilibrio territoriale e coesione sociale sottesi al nostro sistema costituzionale;
    in seguito, con la legge delega 5 maggio 2009, n. 42, era stata prevista la creazione di nuovi parametri ai quali ancorare il finanziamento delle spese degli enti territoriali, i «fabbisogni standard» per il finanziamento delle funzioni fondamentali, e la considerazione delle capacità fiscali, per quello delle altre funzioni;
    il nuovo sistema prevedeva tre meccanismi di perequazione: due per le spese correnti e uno per le spese di investimento. Un «fondo perequativo», di ammontare pari alla differenza tra i fabbisogni e le capacità fiscali standard (perequazione integrale e verticale) per coprire interamente il costo dell'esercizio delle funzioni fondamentali; un secondo fondo, con lo scopo di ridurre parzialmente le differenze esistenti tra i comuni in termini di capacità fiscale standard (perequazione parziale e orizzontale) e un ultimo meccanismo perequativo per le spese di investimenti da realizzare in base ad un indicatore di fabbisogno infrastrutturale;
    il fondo perequativo per le funzioni fondamentali è stato attuato prima con il fondo sperimentale di riequilibrio e poi, dal 2013, con il fondo di solidarietà comunale, alimentato esclusivamente dai comuni e non anche dalla fiscalità generale; un fondo a perequazione orizzontale dunque, e non verticale, come era stabilito dalla legge n. 42 del 2009;
    ancora sostanzialmente inattuata risulta la perequazione per le spese di investimento;
    la crisi economica, inoltre, ha imposto ai governi misure di contenimento della spesa pubblica che hanno interessato anche aspetti fondamentali della finanza locale; la stessa Corte dei conti ha rilevato che i tagli ai trasferimenti verso gli enti locali fino al 2014 ne hanno oggettivamente ridotto gli spazi di autonomia gestionale, organizzativa e di entrata;
    in tale quadro di criticità si è tuttavia proceduto all'elaborazione dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali standard, con metodologie innovative e trasparenti e con successive sperimentazioni che ne hanno via via precisato e consolidato la robustezza, anche sulla base delle risposte fornite ad appositi questionari dagli enti locali; questi indicatori sono ormai diventati indispensabili per la disciplina del rapporti finanziari tra Stato ed enti locali e hanno cominciato a costituire uno degli elementi per la distribuzione delle risorse, all'interno di regole più volte introdotte e modificate negli ultimi anni;
    l'applicazione di criteri perequativi è stata avviata nel 2015 con l'accordo del 31 marzo 2015 in Conferenza Stato-città per definire la ripartizione del fondo di solidarietà comunale (FSC), per una quota pari al 20 per cento, secondo i fabbisogni e le capacità fiscali standard; l'articolo 1, comma 449, della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio per il 2017), ha previsto un percorso graduale ma deciso di innalzamento di tale quota che è stata fissata al 55 per cento per il 2018, al 70 per cento nel 2019, all'85 per cento nel 2020 ed infine al 100 per cento a partire dal 2021 sul 50 per cento della dotazione del fondo stesso;
    dai dati diffusi dall'ufficio parlamentare di bilancio risulta che, rispetto alla distribuzione storica, nel 2017 questa nuova distribuzione favorisce le grandi città (+1,1 per cento) e i comuni tra 5 e 50 mila abitanti, mentre «penalizza» maggiormente i piccoli comuni (perdite superiori al 2 per cento delle risorse storiche);
    dal punto di vista territoriale, si registra una riduzione delle risorse rispetto a quelle storiche per i comuni del Nord (-0,9 per cento delle risorse storiche), peggiorando leggermente la posizione del comuni del Nord-ovest e migliorando quella del comuni del Nord-est. I benefici maggiori sono concentrati al centro (+2,1 per cento), incrementati con la revisione operata nel 2017. Sono beneficiati, anche se in misura più limitata, i comuni del Sud (+0,5 per cento rispetto al fondo storico), su cui la revisione 2017 ha comportato un impatto molto limitato;
    tra le grandi città il nuovo sistema garantisce i maggiori benefici a Roma (+6,7 per cento rispetto alla situazione storica). Anche Milano riceve più trasferimenti rispetto alla situazione storica. Firenze, Taranto, Napoli e Genova soffrono una riduzione delle risorse superiore al 3 per cento, e sono generalmente penalizzati nella transizione al 2017. Le grandi città maggiormente beneficiate dalle modifiche introdotte con il fondo 2017 sono Ravenna (+2 per cento rispetto al 2016) e Roma (+1,5 per cento), mentre quelle maggiormente penalizzate sono Verona (-1,8 per cento) e Perugia (-1,6 per cento);
    sempre secondo il documento dell'ufficio parlamentare di bilancio si evidenzia una generale sostenibilità finanziaria degli effetti del nuovo sistema di determinazione dei trasferimenti, che tuttavia risulta caratterizzato da inerzia rispetto all'attribuzione storica delle risorse, non risolvendo le forti disparità territoriali nella fornitura del servizi. Il rafforzamento delle istanze perequative implicherebbe un collegamento tra l'attribuzione delle risorse finanziarie e la fissazione di livelli essenziali delle prestazioni per tutti gli enti sull'intero territorio nazionale, allo scopo di affrancarsi dai divari nei livelli di fornitura dei servizi che ancora caratterizzano la situazione attuale e influiscono sulle stime dei fabbisogni standard;
    se la mancata definizione dei Lep/Lea è figlia di una preoccupazione finanziarla, e cioè del timore da parte dello Stato centrale di fornire legittimità a richieste di trasferimenti aventi dimensioni incompatibili con il mantenimento degli equilibri di finanza pubblica, è utile ricordare che la legge n. 42 del 2009 forniva e fornisce ancora una strada che sarebbe possibile percorrere, così come lo è stata quella del calcolo del fabbisogni e delle capacità fiscali standard, attraverso l'introduzione degli «obiettivi intermedi di servizio», e cioè di percorsi graduali e monitorabili finalizzati nel tempo al raggiungimento degli obiettivi ottimali definiti dai Lep/Lea, anche sulla base del sovraordinati vincoli finanziari;
    tuttavia, nell'odierna imperfetta attuazione del federalismo solidale contenuto nella legge n. 42 del 2009, la componente perequativa che il fondo di solidarietà comunale lega ai fabbisogni standard non può essere modificata senza valutare al contempo gli indicatori di capacità fiscale. Gli enti che, per quanto sottodotati, non riescono ad essere sufficientemente efficienti e non raggiungono lo standard di entrate proprie derivante dalla loro, pur bassa, capacità fiscale, non possono e non devono essere premiati. Simmetricamente, è necessario evitare che vengano penalizzati gli enti a più elevata capacità ed efficienza fiscale, al fine di evitare la conseguenza paradossale di ridurre i livelli di servizio laddove sono stati raggiunti standard più elevati in condizioni di equilibrio e di efficienza;
    inoltre, proprio in considerazione del peso crescente della distribuzione del fondo di solidarietà comunale in base alle capacità fiscali, è necessario evitare anche la penalizzazione implicita per i comuni nel quali sia stato attuato un processo virtuoso di aggiornamento del valori catastali,

impegna il Governo

1) a riconsiderare il percorso attuativo del federalismo fiscale, in coerenza con l'articolo 119 della Costituzione, attraverso iniziative per:
   a) la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, anche utilizzando la previsione legislativa di ancorarne il raggiungimento attraverso obiettivi intermedi di servizio;
   b) la previsione di un apporto di finanziamento statale nell'alimentazione del fondo di solidarietà comunale, legato al raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni e degli obiettivi intermedi di servizio, nel rispetto dei vincoli aggregati di finanza pubblica;
   c) l'attivazione degli opportuni strumenti di ricognizione e di valutazione, così come si è fatto per il calcolo dei fabbisogni e delle capacità fiscali standard, per dare avvio al processo di perequazione infrastrutturale;
   d) il superamento progressivo del « tax gap» tra valori di mercato e valori catastali.