A.C. 3671-ter-A
Grazie, Presidente. Il disegno di legge in discussione oggi deriva, come ricordato anche dal relatore, dallo stralcio di uno specifico articolo contenuto nel disegno di legge recante delega al Governo per la riforma della disciplina della crisi di impresa e dell'insolvenza, approvato già dalla Camera il 1° febbraio di quest'anno e attualmente all'esame del Senato. Il presente provvedimento, dunque, si inserisce, con coerenza, nell'attività legislativa in itinere riguardante tutte le procedure concorsuali e nella relativa azione di riforma avanzata da Governo e Parlamento.
Nel provvedimento che riguarda la riforma organica della crisi di impresa, infatti, vengono definiti rilevanti profili innovativi circa le procedure concorsuali, finalizzati a favorire la composizione stragiudiziale della crisi, a facilitare il risanamento e la ristrutturazione dei debiti, a semplificare le regole processuali con la riduzione delle incertezze interpretative e dei margini di discrezionalità.
Il presente provvedimento, dunque, pur derivando dallo stralcio di un articolo della più generale riforma, è stato definito garantendo il collegamento preciso e la coerenza normativa con il quadro complessivo della delega di cui parlavo precedentemente. Anche per questa ragione, auspichiamo che l'iter parlamentare delle due leggi delega proceda rapidamente e parallelamente, in modo da poter definire una riforma di settore che sia realmente complessiva ed esaustiva.
Nello specifico, la proposta in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza si sviluppa sulla base di due finalità strategiche. La prima è rappresentata dalla necessità di superare la frammentarietà della disciplina attuale: il prodotto di una serie di interventi normativi che si sono susseguiti negli ultimi quarant'anni. L'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, infatti, è stata introdotta per la prima volta nel 1979 con la cosiddetta legge Prodi, giudicata, nel 1999, dalla Corte di giustizia incompatibile con la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato. Nello stesso anno, dunque, viene adottato il “Prodi-bis”, un decreto legislativo che ha condizionato l'ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria a precisi indici dimensionali. A questi interventi si sono, poi, aggiunti nel tempo la disciplina relativa alla procedura speciale di ammissione immediata, la già ricordata “legge Marzano”, il “decreto Alitalia” del 2008 e il “decreto Ilva” del 2012.
Con questo disegno di legge di delega, dunque, si persegue l'obiettivo di ricondurre ad unum la disciplina in oggetto, superando la ratio dei precedenti interventi normativi improntati più a logiche di tipo prettamente punitivo o, comunque, essenzialmente liquidatorie per definire una nuova visione prospettica finalizzata, invece, al recupero e al risanamento delle grandi aziende in crisi.
La seconda necessità perseguita è quella di tenere conto delle novità introdotte anche in sede comunitaria. Il riferimento è, in particolare, sul punto al regolamento (UE) 2015/848 sulle procedure di insolvenza, con il quale, al fine di preservare il buon funzionamento del mercato interno inteso come spazio di libertà, sicurezza e giustizia, si ritiene indispensabile che le procedure di insolvenza, che spesso hanno rilevanza transfrontaliera, siano efficaci ed omogenee tra i Paesi membri. Oltre a ciò si è tenuto anche conto della raccomandazione della Commissione europea - la n. 135 del 2014 -, con la quale si incoraggiano gli Stati membri ad istituire, nell'ambito del fallimento e dell'insolvenza delle imprese, un quadro giuridico che sia orientato, da un lato, ad incoraggiare una ristrutturazione efficace delle imprese sane in difficoltà e, dall'altro lato, a promuovere l'imprenditorialità, gli investimenti e l'occupazione.
Infine, naturalmente, rimane imprescindibile la disciplina europea sugli aiuti di Stato, che non ammette alcun automatismo o discrezionalità tra il manifestarsi delle crisi aziendali e le concessione di aiuti di Stato senza alcun filtro che distingua tra imprese meritevoli e non.
Alla luce, dunque, di questo articolato quadro normativo sia nazionale che comunitario e di fronte alle crisi aziendali che hanno investito anche importanti realtà del nostro Paese, si inserisce il presente disegno di legge delega.
Sulla base dei dati storici, sebbene l'amministrazione straordinaria appaia limitata dal punto di vista quantitativo, essa è molto significativa per il ruolo che questo strumento può giocare nel sistema economico nazionale soprattutto come possibile leva di politica industriale. L'amministrazione straordinaria, quale strumento di intervento pubblico nell'economia, può diventare strategico, se ben strutturato, al fine di far sopravvivere l'organismo produttivo e, con esso, i posti di lavoro diretti ed indiretti. In questo senso nel provvedimento in esame si definisce l'amministrazione straordinaria come un meccanismo valido ed attuale volto a contemperare le legittime esigenze dei creditori e l'interesse pubblico alla conservazione del patrimonio e alla tutela dell'occupazione. Con il disegno di legge delega, dunque, si definisce finalmente un'unica procedura di amministrazione straordinaria con specifiche finalità conservative del patrimonio produttivo, collegata a precisi parametri e presupposti legati allo stato di insolvenza, al profilo dimensionale dell'impresa e al numero dei dipendenti. In riferimento a quest'ultimo parametro la Commissione, a seguito di un approfondimento con il Governo e di un confronto con i gruppi parlamentari, ha ritenuto opportuno abbassare il numero di addetti necessari per accedere all'amministrazione straordinaria da 400, come anche era previsto nella iniziale proposta del Governo, a 250. Il fondamento di questa valutazione si basa sulla volontà di accentuare, per quanto possibile, la connotazione di politica industriale di questo strumento, allargando il bacino potenziale di imprese, pur senza aumentare il livello di discrezionalità delle amministrazioni pubbliche. La scelta poi di conservare i criteri dimensionali come requisiti e di non sostituirli con parametri di natura qualitativa connessi alla strategicità dell'impresa non solo ci mette al riparo rispetto alla disciplina degli aiuti di Stato ma risponde alla precisa volontà di privilegiare la celerità e la certezza delle decisioni in sede giurisdizionale. L'altro elemento rilevante, la definizione dei princìpi e criteri direttivi della delega, è rappresentato dal potenziamento del legame tra possibilità di ammissione all'amministrazione straordinaria e la sussistenza di concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico dell'impresa e dei relativi livelli occupazionali. L'amministrazione straordinaria può infatti essere disposta soltanto nel caso in cui risulti realmente comprovata la possibilità di ripresa. A conferma dell'assoluta rilevanza di questo parametro sta anche la previsione che possa essere presentata al tribunale la richiesta di convertire l'amministrazione straordinaria in liquidazione giudiziale nel caso in cui vengano meno le concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico. L'altro grande elemento di novità delle direttive delineate dal disegno di legge è la forte propensione allo snellimento delle procedure previste, nella convinzione che la celerità delle decisioni sia un fattore fondamentale per l'efficacia delle azioni di recupero dell'attività dell'impresa in crisi e per garantire la continuità aziendale e, quindi, il mantenimento dei posti di lavoro. Per prima cosa viene attribuita la competenza sulle procedure di amministrazione straordinaria alle sezioni specializzate in materia di impresa presso i tribunali sedi di corte d'appello e non più ai tribunali ordinari. In questo modo si intende assegnare a questi casi una sorta di corsia giurisdizionale preferenziale per garantire la massima celerità. In secondo luogo, anche in questo caso a seguito di un lavoro serio di approfondimento in fase emendativa in Commissione, si sono delineati tempi più celeri e specificatamente definito il riferimento alla fase giudiziale della procedura. Entro dieci giorni dal deposito della domanda il tribunale deve accertare l'esistenza dei requisiti previsti, dichiarare lo stato di insolvenza e aprire la procedura di ammissione all'amministrazione straordinaria. Entro ulteriori 45 giorni, previo parere del Ministero e in considerazione del piano predisposto dal Commissario straordinario, il tribunale deve disporre o meno l'ammissione. Solo nel caso in cui il tribunale lo ritenga utile o necessario sono concessi ulteriori 30 giorni di tempo per consultare un professionista iscritto all'albo dei commissari che attesti la sussistenza dei presupposti previsti per l'amministrazione. Si definisce dunque una procedura snella con tempi certi e finalizzata all'omissione di ogni formalità non necessaria. In terzo luogo si prevede che il MiSE nomini tempestivamente il commissario straordinario - dunque già nella prima fase della procedura - al quale assegnare immediatamente funzioni di gestione e rappresentanza, oltre che l'elaborazione del piano di recupero. Si elimina così la figura del commissario giudiziale prevista dalla normativa vigente nella prima fase dell'istruttoria. Solo in casi particolari e qualora il tribunale non ritenga corrette le indicazioni formulate dal Commissario straordinario è previsto il ricorso ad una figura terza. In ultimo si prevede che il piano per il recupero aziendale non intervenga più dopo l'ammissione dell'impresa all'amministrazione straordinaria da parte del tribunale ma venga predisposto immediatamente già nella fase di osservazione e costituisca esso stesso la base per la decisione del tribunale circa l'ammissione.
Con queste nuove procedure, dunque, è evidente come emerga l'orientamento alla celerità delle previsioni finalizzate a garantire comunque il necessario equilibro tra le competenze dell'autorità amministrativa, giustificate da ragioni di interesse pubblico, e le competenze dell'autorità giudiziaria essenziali per la tutela di tutti i soggetti coinvolti. Infine lo sforzo compiuto con il disegno di legge delega è indirizzato a migliorare e incentivare i livelli di trasparenza di procedure e decisioni. Viene istituito presso il Mise un albo dei commissari straordinari per l'ammissione delle grandi imprese in stato di insolvenza in modo da limitare la discrezionalità sull'individuazione di questa figura. Si specifica che i soggetti iscritti posseggano requisiti di indipendenza, professionalità, onorabilità, trasparenza; devono essere liberi da qualsiasi conflitto di interesse e devono possedere requisiti professionali specifici. Viene fatto divieto al MiSE di nominare commissario lo stesso soggetto con riferimento a più imprese, salvo casi eccezionali e motivati e viene fatto divieto ai commissari di ricevere incarichi professionali diretti o indiretti dall'azienda commissariata. Vengono introdotti parametri e criteri oggettivi alla remunerazione dei commissari legati all'efficacia e all'efficienza del lavoro svolto e alle dimensioni dell'impresa amministrata, fatti salvi i tetti retributivi relativi alle altre procedure concorsuali e i limiti ai compensi già previsti per le società pubbliche non quotate. Si definisce in maniera specifica la cosiddetta procedura accelerata per le società quotate di rilevante dimensione, riprendendo le finalità della legge Marzano ma sottraendo questi casi alla discrezionalità dell'autorità amministrativa per quanto possibile. In questi frangenti spetta al MiSE disporre direttamente in via provvisoria l'ammissione all'amministrazione straordinaria con la nomina del commissario straordinario a cui seguirà comunque in un secondo momento la conferma o la revoca della decisione da parte del tribunale. Anche in questo caso la scelta è improntata ad accrescere il livello di trasparenza piuttosto che lasciare alla decretazione d'urgenza la disciplina per tamponare le emergenze, come avvenuto nei casi Parmalat, Alitalia e Ilva, cosa che spesso ha spinto il legislatore ad adottare leggi fotocopie tarate sui singoli casi: meglio predisporre ex ante un complesso di norme funzionali adatte proprio alle grandi imprese in crisi. Ovviamente ci sono ancora alcune questioni sulle quali noi auspichiamo che anche il lavoro dell'Aula posta migliorare il prodotto finale e consentire un ulteriore approfondimento. In particolare rimane ancora aperta la questione affrontata in Commissione per i lavoratori delle imprese in amministrazione straordinaria. Attualmente questi lavoratori dispongono delle tutele ordinariamente previste. Sarebbe opportuno, compatibilmente con le risorse disponibili, prevedere specifiche tutele al reddito dalla data di apertura della procedura fino all'esecuzione del piano predisposto dal commissario. Allo stesso modo rimane ancora aperta la discussione legata all'opportunità di prevedere all'interno di questo provvedimento la disciplina di amministrazione straordinaria per le imprese oggetto di confisca ai sensi della legge antimafia. Sarebbe forse più adatto anche qui lasciare che questo aspetto sia compreso nell'organica disciplina di settore in discussione proprio in questi mesi in Parlamento. In generale comunque, come Partito Democratico, possiamo ritenerci soddisfatti dei contenuti del provvedimento e degli obiettivi che con questa proposta ci siamo prefissati: superare la frammentarietà della disciplina; accogliere gli orientamenti promossi in sede comunitaria; connotare l'amministrazione straordinaria come strumento di politica industriale; impostare le procedure alla finalità del recupero dell'equilibrio economico dell'impresa e alla tutela dell'occupazione; ridurre al minimo il margine di discrezionalità dell'autorità amministrativa e aumentare i livelli di trasparenza, di decisione e procedure.