A.C. 3008
L'Assemblea della Camera avvia oggi l'esame del cosiddetto «testo anticorruzione» approvato dal Senato dopo un lungo ed approfondito esame e confermato dalla Commissione giustizia dopo aver svolto una istruttoria che possiamo definire sicuramente qualitativamente significativa grazie alle audizioni svolte. A questo proposito sono stati sentiti il dottor Raffaele Cantone, Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione, il dottor Francesco Greco, coordinatore del dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano, il professor Tullio Padovani, ordinario di diritto penale presso la Scuola Superiore S. Anna di Pisa, i rappresentanti dell'Unione nazionale avvocati amministrativisti, di Transparency International Italia e di Libera. Associazioni, nomi e numeri contro le mafie.
Il provvedimento è volto contrastare la corruzione attraverso una serie di misure che vanno dall'adeguamento delle sanzioni penali, comprese quelle accessorie, alla riformulazione di alcuni reati, come quelli che puniscono il falso in bilancio, per delimitare la eventuale area di non punibilità.
Il testo, composto di 12 articoli si suddivide sostanzialmente in due parti: la prima riguarda i reati contro la pubblica amministrazione e disposizioni sempre relative a tali reati, la seconda parte invece ha per oggetto i delitti di false comunicazioni sociali.
L'attenzione sul fenomeno corruttivo in Italia non si limita all'opinione pubblica ma coinvolge anche gli organismi internazionali europei. Questo provvedimento mira a dare una risposta anche a tali organismi.
Il 3 febbraio 2014 la Commissione europea ha pubblicato la prima relazione dell'Unione europea sulla lotta alla corruzione. La relazione illustra lo stato della corruzione nei vari Stati membri, indicando le misure anticorruzione esistenti, valutandone l'efficacia, e suggerendo gli spunti per un miglioramento dell'attività di contrasto a tale fenomeno.
Secondo la Commissione, la corruzione interessa tutti gli Stati membri e costa all'economia europea circa 120 miliardi di euro all'anno. La relazione espone anche i risultati di due sondaggi Eurobarometro sulla percezione della corruzione tra i cittadini e le imprese europei. Da tali rilevazioni tra l'altro risulta che la percezione della diffusione della corruzione in Italia registra il dato del 97 per cento, che è il più alto nell'Unione europea dopo quello della Grecia.
Nel capitolo dedicato al nostro Paese, la Commissione ripete il dato indicato dalla Corte dei conti secondo il quale costi diretti totali della corruzione ammonterebbero a 60 miliardi di euro l'anno (pari a circa il 4 per cento del PIL). Secondo la Relazione, il 92 per cento delle imprese italiane partecipanti al sondaggio Eurobarometro 2013 sulla corruzione nel mondo imprenditoriale ritiene che favoritismi e corruzione impediscano la concorrenza commerciale in Italia (contro una media UE del 73 per cento), il 90 per cento pensa che la corruzione e le raccomandazioni siano spesso il modo più facile per accedere a determinati servizi pubblici (contro una media UE del 69 per cento), mentre per il 64 per cento le conoscenze politiche sono l'unico modo per riuscire negli affari (contro una media UE del 47 per cento). Secondo il Global Competitiveness Report 2013-2014, la distrazione di fondi pubblici dovuta alla corruzione, il favoritismo dei pubblici ufficiali e la progressiva perdita di credibilità etica della classe politica agli occhi dei cittadini sono le note più dolenti della governance in Italia. La Commissione europea rileva tuttavia che l'adozione nel 2012 di una legge anti-corruzione rappresenta un significativo passo avanti nella lotta contro la corruzione in Italia, in particolare sul lato delle politiche di prevenzione.
La Commissione suggerisce le seguenti misure per la riduzione del fenomeno: il rafforzamento dei regime di integrità delle cariche elettive e di governo nazionali, regionali e locali, attraverso codici etici, strumenti di rendicontazione, sanzioni dissuasive in caso di violazione; il potenziamento del quadro giuridico e istituzionale sul finanziamento dei partiti; l'eliminazione delle lacune circa il regime di prescrizione; il rafforzamento dei poteri e della capacità dell'autorità nazionale anticorruzione CIVIT; un quadro uniforme per i controlli interni con l'affidamento della revisione contabile della spesa pubblica a controllori esterni indipendenti a livello regionale e locale, soprattutto in materia di appalti pubblici; un sistema uniforme, indipendente e sistematico di verifica del conflitto di interessi e delle dichiarazioni patrimoniali dei pubblici ufficiali, con relative sanzioni deterrenti; una maggiore trasparenza nel settore degli appalti pubblici, ad esempio ponendo l'obbligo per tutte le strutture amministrative di pubblicare online i conti e i bilanci annuali, insieme alla ripartizione dei costi per i contratti pubblici di opere, forniture e servizi, in linea con la normativa anticorruzione. In tale ambito la Commissione suggerisce anche di conferire alla Corte dei conti il potere di effettuare controlli senza preavviso, nonché di garantire il pieno recepimento ed attuazione della decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio relativa alla lotta contro la corruzione nel settore privato.
Come si diceva, il provvedimento in esame si può considerare una risposta, naturalmente non l'unica, alle richieste che provengono dall'Europa affinché il fenomeno corruttivo in Italia possa sensibilmente diminuire.
In merito ai delitti contro la pubblica amministrazione, all'articolo 1 si è proceduto ad un innalzamento delle pene in maniera coordinata andando ad incidere sui delitti di corruzione per l'esercizio delle funzioni, di corruzione per atto contrario ai doveri dell'ufficio, di corruzione in atti giudiziari, di induzione indebita a dare o promettere utilità e di peculato.
L'esigenza di un inasprimento sanzionatorio è nata dal reato di corruzione per il quale si è ritenuto di innalzare sia il minimo che il massimo, portandoli da 4 a 8 anni, come previsto dalla normativa vigente, a da 6 a 10 anni. Una volta innalzata tale pena si è reso necessario, per ragioni di coordinamento, un intervento anche su altri reati contro la pubblica amministrazione. Come è stato già sottolineato nel corso dei lavori preparatori del Senato, l'inasprimento della pena del reato di corruzione non deve essere letto unicamente in una ottica di prevenzione, essendo ben chiaro che la prevenzione non si ottiene unicamente attraverso pene più severe, ma anche e soprattutto rendendo più trasparente l'azione della pubblica amministrazione o con strumenti premiali, come ad esempio apposite circostanze attenuanti. Come vedremo, queste misure sono presenti nel testo in esame. Ritornando all'aumento di pena per il reato di corruzione, l'esigenza di procedere in tal senso deve essere ricondotta al profilo retributivo della pena: rispetto alla gravità del fatto corruttivo la pena attualmente prevista appare troppo esigua. La pena di quattro anni prevista come pena minima non corrisponde assolutamente all'alto grado di disapprovazione sociale del fenomeno corruttivo. La stessa considerazione vale per la pena massima di 8 anni. L'innalzamento della pena massima ha poi un effetto indiretto che non possiamo considerare secondario: l'innalzamento dei termini di prescrizione. Non è questa l'occasione per soffermarci sui tempi di prescrizione del reato, considerato che il tema, anche con particolare riferimento ai reati di corruzione, è oggetto di una proposta di legge approvata dalla Camera che ora si trova all'esame del Senato, tuttavia non posso non segnalare che i termini vigenti troppo spesso portano alla prescrizione dei reati corruzione, i cui processi soventemente iniziano a pochi anni dalla scadenza della prescrizione, in quanto vi è una concreta difficoltà a far emergere il fatto corruttivo che è celato dal patto tra corrotto e corruttore.
Una volta individuate in 6 e 10 anni la pena minima e massima del reato di corruzione propria, sono state declinate le pene previste per gli altri reati sopra citati. A titolo di esempio, la corruzione in atti giudiziari viene punita, nella ipotesi base, con la pena da 6 a 12 anni anziché da 4 a 10, mentre la pena minima di ipotesi aggravate è stata portata dea 6 ad 8.
Come si è accennato, sono state inasprite anche le pene accessorie connesse ai reati contro la pubblica amministrazione. In questo caso il profilo preventivo ha sicuramente una maggiore valenza. In particolare, è stato portato da 3 a 5 anni il termine massimo di durata del periodo in cui vi è l'incapacità di contrarre con la pubblica amministrazione. È stato invece portato da 3 a 2 anni il periodo della condanna di reclusione per reati contro la pubblica amministrazione che determina l'estinzione del rapporto di lavoro od impiego.
Nel testo vi sono altre misure preventive, come ad esempio l'articolo 7 che prevede a carico del pubblico ministero che esercita l'azione penale per delitti contra la pubblica amministrazione l'obbligo di informare il presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione.
Anche l'articolo 8, che attiene ai compiti dell'Autorità nazionale anticorruzione, ha una natura prevalentemente preventiva. In particolare, intervenendo sulla cosiddetta legge Severino si attribuisce all'Autorità nazionale anticorruzione anche l'esercizio della vigilanza e del controllo sui contratti esclusi in tutto o in parte dall'ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici (ad esempio contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza; appalti aggiudicati in base a norme internazionali, particolari contratti di servizi) di cui agli articoli 17 e seguenti del Codice degli appalti (D.Lgs. 163 del 2006). Si prevedono altresì specifici obblighi informativi verso l'Autorità nazionale anticorruzione, prevedendo che, in riferimento ai procedimenti di scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, le stazioni appaltanti debbano trasmettere all'Autorità nazionale anticorruzione una serie di informazioni relative all'appalto (la struttura proponente; l'oggetto del bando; l'elenco degli operatori invitati a presentare offerte; l'aggiudicatario; l'importo di aggiudicazione; i tempi di completamento dell'opera, servizio o fornitura; l'importo delle somme liquidate).
Nell'ottica dell'articolo 7, si prevede che nelle controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica, il giudice amministrativo trasmette all'Autorità nazionale anticorruzione ogni informazione o notizia rilevante emersa nel corso del giudizio che, anche in esito a una sommaria valutazione, ponga in evidenza condotte o atti contrastanti con le regole della trasparenza.
Sul tali disposizioni si è soffermato il Presidente dell'ANAC, dott. Cantone, in sede di audizione esprimendo un giudizio assolutamente positivo. Quanto alla modifica dell'articolo 129, comma 3, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, prevista dall'articolo 7 del disegno di legge, che sostanzialmente consente all'Autorità nazionale anticorruzione di avere notizia dell'esistenza di procedimenti penali, il dottor Cantone ne ha sottolineato l'utilità per la possibilità di esercitare sia le funzioni di vigilanza con riferimento agli appalti previsti dal codice degli appalti di cui al decreto legislativo n. 163 del 2006, sia le funzioni riferite ai possibili commissariamenti previsti dall'articolo 32 del decreto-legge n. 90 del 2014, sia le funzioni di controllo previste dalla legge n. 190 del 2012, sul rispetto dei piani anticorruzione. Con riferimento alle modifiche che sono state introdotte dall'articolo 8 del disegno di legge la valutazione è stata positiva in quanto esse ampliano il livello di conoscenza dell'Autorità nazionale anticorruzione. Il dottor Cantone ha dichiarato particolare interesse per l'introduzione della lettera f-bis) del comma 2 dell'articolo 1 della legge n. 190 del 2012, che di fatto estende la possibilità che l'Autorità nazionale anticorruzione possa svolgere attività di vigilanza in particolare sui contratti segretati, scelta molto opportuna e anche molto coraggiosa e valuta molto positivamente la norma contenuta nel comma 3 del medesimo articolo, la quale prevede che anche le controversie dinanzi al giudice amministrativo possano essere rese note all'ANAC. Inoltre, il dottor Cantone, con riferimento all'assetto generale dell'impianto normativo del provvedimento, ha considerato positivamente la scelta di reintrodurre una norma che penalizzi in modo concreto e serio l'ipotesi del falso in bilancio, considerando una scelta concreta quella di individuare una diversa tipologia della sanzione in relazione alle società che hanno un diverso meccanismo di pubblicità e di impatto sul mercato. Riguardo all'introduzione, nella fattispecie della concussione, del soggetto incaricato di pubblico servizio, il dottor Cantone ha osservato che si tratta di una scelta opportuna, resa necessaria dai problemi che erano emersi a seguito dello spacchettamento previsto dalla legge Severino.
Una disposizione di natura preventiva, contenuta nell'articolo 1, la cui efficacia appare di tutta evidenza, è la modifica dell'articolo 323-bis del codice penale avente ad oggetto le circostanze attenuanti. In particolare, si prevede per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione una diminuzione della pena da un terzo a due terzi per chi si sia efficacemente adoperato per evitare che l'attività delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori, per assicurare le prove dei reati e per l'individuazione degli altri responsabili ovvero per il sequestro delle somme o altre utilità trasferite. La formulazione utilizzata riprende, pur con alcune variazioni, quella di altre attenuanti per collaborazione previste dalle disposizioni vigenti.
Specialmente nei reati caratterizzati dal patto corruttivo questa scriminante potrà essere molto utile quale stimolo per la rottura di tale patto.
Il fenomeno corruttivo viene affrontato dal provvedimento anche sotto il profilo economico, costituendo un grave danno economico per il Paese. In questo ambito deve essere inserito l'articolo 2, diretto a modificare l'articolo 165 del codice penale, relativo agli obblighi cui deve sottostare il condannato per potere accedere all'istituto della sospensione condizionale della pena. In particolare, viene subordinata la concessione della sospensione condizionale della pena al condannato per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione anche alla condizione specifica della riparazione pecuniaria nei confronti dell'amministrazione lesa (in caso di corruzione in atti giudiziari, nei confronti del Ministero della giustizia).
Tale riparazione – che è sempre ordinata al condannato per un delitto contro la pubblica amministrazione in base all'articolo322-quater c.p. (introdotto dall'articolo 4 della proposta di legge) – consiste in una somma equivalente al profitto del reato ovvero all'ammontare di quanto indebitamente percepito. L'articolo 4, in particolare, disciplina la riparazione pecuniaria nei confronti dell'amministrazione lesa stabilendo, in caso di condanna per delitto contro la pubblica amministrazione, che al pubblico ufficiale, o all'incaricato di un pubblico servizio, colpevole debba essere ordinato anche il pagamento di una somma equivalente al profitto del reato ovvero all'ammontare di quanto indebitamente percepito. La riparazione pecuniaria è in favore dell'amministrazione di appartenenza e, nel caso della corruzione in atti giudiziari, in favore dell'amministrazione della giustizia.
Si tratta di disposizioni che hanno una valenza sia simbolica che concreta, considerato che la corruzione ha gravi effetti anche sull'economia del paese.
In questa ottica si muove anche l'articolo 6 che modifica la disciplina del patteggiamento, prevedendo che quando si procede per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione, l'accesso a questo rito speciale sia subordinato alla restituzione del prezzo o del profitto conseguito.
Queste ultime disposizioni di profilo economico hanno sicuramente una forte efficacia preventiva, in quanto possono servire a dissuadere colui che intende commettere atti corruttivi.
L'articolo 3 estende l'ambito della qualifica soggettiva del reato di concussione all'incaricato di pubblico servizio: al pubblico ufficiale viene infatti aggiunto anche l'incaricato di un pubblico servizio.
Originariamente, infatti, il codice penale Rocco non prevedeva tra i possibili autori del reato l'incaricato di un pubblico servizio, ma solo il pubblico ufficiale. Con la legge n. 86 del 1990 è stato aggiunto il riferimento anche all'incaricato di un pubblico servizio, poi da ultimo espunto dal codice dalla recente legge Severino, che ha anche escluso da questo reato la fattispecie per induzione (collocata all'articolo 319-quater e imputabile tanto al pubblico ufficiale quanto all'incaricato di un pubblico servizio).
La Corte di cassazione (SSUU, sentenza n. 12228 del 24/10/2013) ha chiarito che l'abuso costrittivo dell'incaricato di pubblico servizio, prima dell'entrata in vigore della legge n. 190 del 2012 sanzionato dall'articolo 317 c.p., è attualmente un illecito estraneo allo statuto dei reati contro la pubblica amministrazione ed è punibile, a seconda dei casi concreti, in base alle disposizioni incriminatrici dell'estorsione, della violenza privata o della violenza sessuale, fattispecie tutte che si pongono in rapporto di continuità normativa con la precedente norma di cui all'articolo 317 cod. pen., con la conseguenza che, in relazione ai fatti pregressi, sarà compito del giudice verificare in concreto quale norma contiene la disposizione più favorevole da applicare.
La reintroduzione dell'incaricato di un pubblico servizio tra i possibili autori del delitto di concussione è così motivata dalla relazione illustrativa dell'originario disegno di legge S. 19 (Grasso e altri): «perché non ha senso punire soltanto il primo [pubblico ufficiale], quando lo stesso comportamento può essere posto in essere da un concessionario di un servizio pubblico (RAI, ENI, personale sanitario, eccetera) con effetti parimenti devastanti sull'etica dei rapporti».
Prima di passare al cosiddetto falso in bilancio, occorre soffermarsi sull'articolo 5 che incrementa la pena di un delitto estraneo ai delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, ma che spesso è connesso con questi: il delitto di associazione di stampo mafioso.
In particolare la disposizione, alla lettera a), interviene sul primo comma dell'articolo 416-bis c.p. elevando la pena per la partecipazione all'associazione, che passa nel minimo da 7 a 10 anni e nel massimo da 12 a 15 anni.
La lettera b) della disposizione interviene sul secondo comma dell'articolo 416-bis, aumentando la pena detentiva da comminarsi a coloro che promuovono o dirigono o organizzano l'associazione. Tali condotte, attualmente sanzionate con la reclusione «da 9 a 14 anni» vengono punite con una pena detentiva «da 12 a 18 anni» La lettera c), infine, modifica il quarto comma dell'articolo 416-bis, innalzando le pene ivi previste per la fattispecie incriminatrice di associazione armata: per colui che vi partecipa, la pena – attualmente prevista da 9 a 15 anni di reclusione – è portata a 12 anni nel minimo e a 20 anni nel massimo; per colui che la promuove, dirige, organizza, la pena – attualmente prevista da 12 a 24 anni – è portata a 15 anni nel minimo e a 26 anni nel massimo.
Come si è detto, la seconda parte del provvedimento attiene alla materia del falso in bilancio. La connessione con la prima parte del provvedimento è nel rapporto di propedeuticità tra la falsificazione dei bilanci al fine di creare bilanci in nero ed il fenomeno corruttivo.
La riforma del 2002 aveva sostanzialmente determinato la depenalizzazione del reato che vedeva, per così come formulato, una scarsa applicazione, nonostante che il fenomeno dei bilanci in nero non fosse diminuito.
Il testo trasmesso dal Senato, che è il risultato dell'approvazione di un emendamento del Governo, supera questa situazione di sostanziale depenalizzazione facendo cadere le soglie di non punibilità, prevedendo sempre, salvo un caso particolare, la perseguibilità d'ufficio, profilando un doppio binario di sanzioni legato al volume d'affari della società e parificando le società quotate ad altre società che pur non essendo quotate hanno medesima rilevanza economica.
La materia è estremamente delicata in quanto il rischio di estremismi è alto: da un lato vi è l'estremismo nel quale è caduta la riforma del 2002 che ha di fatto depenalizzato il reato, dall'altro vi è l'estremismo opposto altamente pericoloso per le imprese e la stessa economia che consiste nel punire penalmente anche le violazioni del tutto formali e sostanzialmente irrilevanti delle regole di bilancio. Il testo trasmesso dal Senato non cade in nessuno dei due estremismi trovando un punto di equilibrio tra tutte le esigenze che stanno alla base del reato di falso in bilancio.
Preliminarmente ci si soffermerà sulla struttura data dal Senato al reato di falso in bilancio, per poi procedere ad una illustrazione più dettagliata della normativa.
La scelta di fondo fatta nel testo, come risulta dai lavori preparatori del Senato, è quella di considerare che i delitti di falso hanno una struttura unitaria e che il falso in bilancio non è altro che una ipotesi particolare di manifestazione dei reati di falso.
Si tratta di un reato proprio, estendibile a soggetti diversi da quelli previsti come soggetti attivi attraverso il meccanismo del concorso di persone, caratterizzato dal dolo specifico («al fine di conseguire per sé o per altri un ingiusto profitto») e dal fatto che le informazioni e le comunicazioni sociali oggetto del reato sono solo quelle tipicamente previste dalla legge, nel rispetto del principio costituzionale di determinatezza. Oggetto di esposizione falsa o di omessa esposizione sono solo i «fatti materiali rilevanti», affinché sia rispettato anche un altro principio costituzionale: l'offensività del reato. I fatti inoffensivi sono irrilevanti.
Sempre in relazione al principio di offensività occorre tenere conto che il Senato si è fatto carico della concomitante riforma della tenuità del fatto. da un alto si è prevista, salvo per le società quotate e parificate, una circostanza attenuante e, dall'altro, si è fatta una specificazione, anche in questo caso con l'esclusione delle le società quotate e parificate, sui criteri che il giudice deve valutare per applicare l'istituto della non punibilità per particolare tenuità, di cui all'articolo 131-bis del codice penale, stabilendo che il criterio prevalente da valutare debba essere quello dell'entità del danno cagionato a società soci o creditori.
La struttura è, quindi, la seguente: l'ipotesi generale prevista dall'articolo 2621; la circostanza attenuante della lieve entità prevista dal primo comma dell'articolo 2621-bis; la previsione, nel successivo comma, di una presunzione ex lege di lieve entità per tutti quei fatti relativi alle società di cui al comma 2 dell'articolo 1 del regio decreto n. 267 del 1942, (la legge fallimentare), qualora quelle società ricadano entro determinati limiti quantitativi legati all'attivo patrimoniale di ammontare complessivo annuo, ai ricavi lordi ed all'ammontare di debiti (in questi casi il reato è perseguibile a querela); una speciale ipotesi di particolare tenuità del fatto prevista dall'articolo 2621-ter che privilegia il dato relativo all'entità del danno rispetto agli altri parametri individuati dall'articolo 131-bis del codice penale. che già caratterizzano per l'appunto quella speciale tenuità di cui all'articolo 131-bis del nostro codice penale.
Questa struttura complessa non è stata riprodotta per le società quotate e parificate, che sono oggetto dell'articolo 2622. In questo ambito vi rientrano quelle società che operano all'interno di mercati regolamentati, ovvero che si trovano in una delle quattro situazioni ritenute equivalenti dal secondo comma dell'articolo 2622. Si tratta di falsità che determinano un danno maggiore rispetto a quello relativo alle società che rientrano nell'ambito dell'articolo 2621, per cui si prevede una sanzione più grave (da tre a otto anni, anziché da uno a cinque anni) e l'inapplicabilità delle ipotesi previste dagli articoli 2621-bis e 2622-ter sui fatti di lieve entità e di particolare tenuità.
A questo punto vorrei richiamare l'audizione del dottor Francesco Greco, coordinatore del dipartimento di diritto penale dell'economia, affari civili societari e reati fallimentari presso la Procura della Repubblica di Milano, che è comunemente riconosciuto come uno dei massimi esperti della materia, in quanto in tale audizione sono stati fatti dei chiarimenti che sono molto utili per sgombrare il campo da dubbi interpretativi che secondo alcuni potrebbero determinare una restrizione significativa del campo applicativo del reato con particolare riferimento alle cosiddette valutazioni false.
In primo luogo, il dottor Greco ha formulato un giudizio complessivamente positivo sul disegno di legge, ritenendo che non sia necessario intervenire con delle modifiche su di esso in quanto gli aspetti che possono sembrare più critici possono essere agevolmente superati attraverso l'attività dell'interprete. In merito al delitto di falso in bilancio, il dottor Greco ha concentrato l'attenzione sull'unico punto che potrebbe essere considerato veramente critico, rappresentato dalla formula «fatti materiali rilevanti» introdotta con il disegno di legge. Tra l'altro, la questione ha una certa delicatezza perché il nuovo testo subentra a quello attualmente vigente, nel quale viene fatto riferimento a «fatti materiali, ancorché oggetto di valutazione». Il dottor Greco ha ricorda come nell'articolo 2621 del codice del 1942, relativo al falso in bilancio applicato fino al 2002, si parlasse di «fatti non rispondenti al vero» e che pertanto il concetto di fatto non è nuovo al sistema. A questo proposito è stato ricordato che il termine materiale è stato mutuato dall'inglese (material fact). In inglese material significa rilevante. La nozione di «fatto materiale rilevante» non si contrappone a quella di «fatto immateriale».. D'altro canto, la semplice lettura delle disposizioni del codice civile, dagli articolo 2423 e seguenti, che fissano i parametri fondamentali per la redazione del bilancio, dello stato patrimoniale e del conto economico, chiarisce che tutte le voci e poste importano la traduzione, in grandezze convenzionali, di elementi necessariamente fattuali.
Sulle altre disposizioni in materia di falso in bilancio il dottor Greco ha affermato di essere sostanzialmente d'accordo sulla struttura della norma e anche sulla gradualità delle pene, con l'indicazione che il fatto che l'articolo 2621 abbia una pena fino a cinque anni, in modo da escludere le intercettazioni telefoniche, lo vede sostanzialmente indifferente, in quanto le indagini su fatti di falso in bilancio non richiedono, sulla base della sua esperienza, l'utilizzo di questore strumento di prova.
Si passa ora alla descrizione della normativa approvata dal Senato.
L'articolo 9 riformula l'articolo 2621 del codice civile – la cui rubrica rimane inalterata – sul falso in bilancio in società non quotate. Prevede che le false comunicazioni sociali, attualmente sanzionate come contravvenzione, tornino ad essere un delitto, punito con la pena della reclusione da 1 a 5 anni. Nulla cambia in relazione ai soggetti in capo ai quali la responsabilità è ascritta (amministratori, direttori generali, dirigenti addetti alla predisposizione delle scritture contabili, sindaci e liquidatori). Nel nuovo articolo 2621 c.c., la condotta illecita consiste nell'esporre consapevolmente fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero od omettere consapevolmente fatti materiali rilevanti la cui comunicazione è imposta dalla legge sulla situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale essa appartiene, in modo concretamente idoneo a indurre altri in errore; per il reato è confermata la procedibilità d'ufficio.
Oltre al passaggio da contravvenzione a delitto, i principali elementi di novità del nuovo reato falso in bilancio di cui articolo 2621 del codice civile sono i seguenti: scompaiono le soglie di non punibilità (previste dal terzo e quarto comma dell'articolo 2621); è modificato il riferimento al dolo (in particolare, permane il fine del conseguimento per sé o per altri di un ingiusto profitto, ma viene meno «l'intenzione di ingannare i soci o il pubblico» mentre è esplicitamente introdotto nel testo il riferimento alla consapevolezza delle falsità esposte); è eliminato il riferimento all'omissione di «informazioni» sostituito da quello all'omissione di «fatti materiali rilevanti» (la cui comunicazione è imposta dalla legge sulla situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale essa appartiene); è introdotto l'elemento oggettivo ulteriore della «concreta» idoneità dell'azione o omissione ad indurre altri in errore.
L'articolo 10 introduce nel codice civile due nuove disposizioni dopo l'articolo 2621: gli articoli 2621-bis (Fatti di lieve entità) e 2621-ter (Non punibilità per particolare tenuità).
L'articolo 2621-bis c.c. disciplina l'ipotesi che il falso in bilancio di cui all'articolo 2621 sia costituito da fatti «di lieve entità», salvo che costituiscano più grave reato.
Tale fattispecie, punita con la reclusione da sei mesi a tre anni (fatta salva la non punibilità per particolare tenuità del fatto, v.ultra, nuovo articolo 2621-ter c.c.) viene qualificata dal giudice tenendo conto della natura e delle dimensioni della società e delle modalità o degli effetti della condotta.
Il nuovo articolo 2621-ter del codice civile prevede che, ai fini della non punibilità prevista dall'articolo 131-bis del codice penale per particolare tenuità dell'illecito (disposizione introdotta dal recente d.lgs. 16 marzo 2015, n. 28), il giudice valuta, in modo prevalente, l'entità dell'eventuale danno cagionato alla società, ai soci o ai creditori dal falso in bilancio di cui agli artt. 2621 e 2621-bis.
L'articolo 11 del disegno di legge modifica l'articolo 2622 del codice civile, attualmente relativo alla «fattispecie di false comunicazioni sociali in danno della società, dei soci o dei creditori».
Tale fattispecie viene sostituita dal delitto di «false comunicazioni sociali delle società quotate» – individuate dal nuovo articolo 2622, primo comma, come le società eminenti strumenti finanziari ammessi alla negoziazione in un mercato regolamentato italiano o di altro Paese della UE – sanzionato con la pena della reclusione da tre a otto anni.
Attualmente quindi, l'articolo 2622 sanziona il falso in bilancio nelle società quotate con la reclusione da uno a quattro anni. L'aumento di pena, nel massimo, da quattro ad otto anni previsto dalla nuova fattispecie rende possibile nelle relative indagini l'uso delle intercettazioni.
Anche in questo caso, i soggetti attivi del reato sono gli stessi di cui all'attuale articolo 2622 ovvero amministratori, direttori generali, dirigenti addetti alla predisposizione delle scritture contabili, sindaci e liquidatori, con la differenza che qui si tratta di ruoli ricoperti in società quotate.
La condotta illecita per il falso in bilancio nelle società quotate consiste nell'esporre consapevolmente fatti materiali non rispondenti al vero ovvero omettere fatti materiali rilevanti la cui comunicazione è imposta dalla legge sulla situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale essa appartiene in modo concretamente idoneo a indurre altri in errore sulla situazione economica della società.
I principali elementi di novità del nuovo falso in bilancio delle società quotate di cui articolo 2622, primo comma, del codice civile – che parzialmente coincidono con quelli di cui all'articolo 2621 – sono i seguenti: la fattispecie è configurata come reato di pericolo anziché (come ora) di danno; scompare, infatti, ogni riferimento al danno patrimoniale causato alla società; le pene sono aumentate (reclusione da tre a otto anni, anziché da uno a quattro anni); scompaiono, come nel falso in bilancio delle società non quotate, le soglie di non punibilità (previste dai commi 4 ss. del vigente articolo 2622); è modificato il riferimento al dolo (permane il fine del conseguimento per sé o per altri di un ingiusto profitto, ma viene meno «l'intenzione di ingannare i soci o il pubblico» mentre è esplicitamente introdotto nel testo il riferimento alla consapevolezza delle falsità esposte); è eliminato il riferimento all'omissione di «informazioni», sostituito da quello all'omissione di «fatti materiali rilevanti» (la cui comunicazione è imposta dalla legge sulla situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale essa appartiene); è introdotto come nell'articolo 2621 l'elemento oggettivo ulteriore della «concreta» idoneità dell'azione o omissione ad indurre altri in errore.
11 comma 2 del nuovo articolo 2622 c.c. equipara alle società quotate in Italia o in altri mercati regolamentati dell'UE, ai fini dell'integrazione della fattispecie penale di false comunicazioni sociali delle società quotate, le seguenti tipologie societarie: le società emittenti strumenti finanziari per i quali è stata presentata una richiesta di ammissione alla negoziazione in un mercato regolamentato italiano o di altro Paese dell'Unione europea (ovvero quelle società che, pur non essendo ancora quotate, hanno avviato le procedure necessarie); le società emittenti strumenti finanziari ammessi alla negoziazione in un sistema multilaterale di negoziazione italiano; le società che controllano società emittenti strumenti finanziari ammessi alla negoziazione in un mercato regolamentato italiano o di altro Paese dell'Unione europea; le società che fanno appello al pubblico risparmio (cd. Società aperte, che possono essere anche non quotate ma le cui azioni sono diffuse in modo rilevante tra il pubblico secondo i parametri sanciti dalla Consob) o che comunque lo gestiscono.
La disciplina sanzionatoria, ai sensi dell'ultimo comma dell'articolo 2622 del codice civile, trova anche applicazione con riguardo alle falsità o omissioni riguardanti beni posseduti o amministrati dalla società per conto di terzi.
L'articolo 12 modifica l'articolo 25-ter del D. Lgs. 231 del 2001 (responsabilità amministrativa delle persone giuridiche), il quale reca una disciplina dei criteri di imputazione della responsabilità degli enti valevole per i reati societari.
In particolare, la lettera a) del comma 1 dell'articolo modifica l'alinea del comma 1 dell'articolo 25-ter citato, intervenendo sui criteri soggettivi di imputazione della responsabilità e che comporta l'applicazione di sanzioni pecuniarie (per quote). La norma, nella formulazione vigente, limita per i reati societari la cerchia dei possibili autori del fatto a soggetti che ricoprono specifici ruoli nella compagine organizzativa dell'ente (amministratori, direttori generali, liquidatori o persone sottoposte alla loro vigilanza). Tale limitazione viene ora superata dalla soppressione del riferimento ai citati ruoli di vertice. La lettera b) interviene sulla lettera a) del comma 1 del citato articolo 25-ter, da un lato, sostituendo il riferimento al reato contravvenzionale con quello al «delitto di false comunicazioni sociali» di cui all'articolo 2621 c.c. e, dall'altro, elevando il limite massimo edittale della relativa sanzione pecuniaria da trecento a quattrocento quote. La lettera c) introduce una ulteriore lettera a-bis), al comma 1 dell'articolo 25-ter in conseguenza dell'introduzione del nuovo articolo 2621-bis (falso in bilancio di lieve entità) nel codice civile. In relazione a tale fattispecie la norma prevede la sanzione pecuniaria da cento a duecento quote. La lettera d) del comma 1 dell'articolo 12 della p.d.l. sostituisce la lettera b) dell'articolo 25-ter, prevedendo per tale delitto la sanzione pecuniaria da quattrocento a seicento quote (attualmente, la sanzione va da trecento a seicentosessanta quote). La lettera e) del comma 1 dell'articolo 11 del disegno di legge abroga infine la lettera c) dell'articolo 25-ter citato che, a legislazione vigente, prevede per il delitto di false comunicazioni sociali in danno dei soci o dei creditori nelle società quotate (articolo 2622, terzo comma, c.c.), la sanzione pecuniaria da quattrocento a ottocento quote.