Disposizioni in materia di responsabilità professionale del personale sanitario

 A.C. 259-A ed abbinate

Grazie Presidente, onorevoli colleghi, stiamo per affrontare il dibattimento di questo importante provvedimento, che ha una peculiarità abbastanza inconsueta, e cioè il fatto che è un provvedimento atteso da moltissimi anni nel nostro Paese e soprattutto è un provvedimento che nasce da una serie di proposte di legge di iniziativa parlamentare. Quindi non è un provvedimento del Governo, ma è un provvedimento che nasce dai singoli colleghi parlamentari, i quali, in questi anni, hanno approfondito questo importante argomento e questo importante tema. Quindi la valenza dell'impegno del Parlamento in questo provvedimento è totalmente centrale. 
Prima di entrare nell'esame delle provvedimento, voglio ricordare che abbiamo iniziato, all'inizio della legislatura, con un Comitato ristretto istituito presso la XII Commissione, ad approfondire la tematica sul rischio professionale. Voglio ricordare che sono state presentate nelle scorse legislature, fino a presentazioni datate anche oltre dieci anni fa, iniziative di questo genere. Il Comitato ristretto che si è insediato all'inizio della legislatura ha elaborato e approfondito dei contenuti, dei materiali, che, alla fine, però, sono stati tradotti in un testo unitario il 5 agosto del 2015; tra l'altro, contestualmente, sono stato indicato come relatore proprio in quella data e, da lì, abbiamo iniziato ad affrontare il dibattimento presso la Commissione XII, Affari sociali. Abbiamo poi approvato, nel mese di novembre, il provvedimento in Commissione, recependo successivamente i pareri delle Commissioni competenti e, quindi, nella sua seduta finale del 20 gennaio, la Commissione ha licenziato il provvedimento. 
Ovviamente vi sono stati pareri molto importanti, che ci sono pervenuti delle varie Commissioni parlamentari, a partire dalla Commissione giustizia, perché si sta argomentando e parlando di un argomento dove il tema della responsabilità civile e penale del professionista, dell'operatore sanitario, è ovviamente al centro dell'attenzione di questo provvedimento. 
Qual è l'obiettivo fondamentale del provvedimento ? Quello di garantire la sicurezza delle cure come parte costitutiva del diritto alla salute. Quindi facciamo riferimento alla Costituzione repubblicana, facciamo riferimento a questo importante e fondamentale diritto, che noi ribadiamo nelle nostre Aule e nel nostro lavoro istituzionale, vale a die garantire la sicurezza delle cure, parte costitutiva del diritto alla salute, attraverso due punti cardini che sono l'elemento centrale del nostro provvedimento: aumentare le garanzie e le tutele per gli esercenti la professione sanitaria, un termine che abbiamo utilizzato per comprendere non solo i medici, ma anche gli altri operatori sanitari che lavorano nel mondo della sanità, ma nello stesso tempo assicurare ai pazienti la possibilità di essere risarciti in tempi più rapidi e soprattutto certi, a fronte di danni sanitari eventualmente subiti nel corso del loro ricovero o della loro interfaccia a quel sistema. 
Quindi, come lei può vedere, Presidente, non è un provvedimento sbilanciato a favore solo ed esclusivamente dei professionisti, ma tende a ricostruire un nuovo equilibrio nel giusto rapporto medico-paziente e, soprattutto, un doveroso equilibrio sulle tutele e le garanzie dei professionisti, e i diritti dei pazienti cittadini. 
Quali sono i punti critici ? Perché hanno spinto il legislatore ad affrontare e ad approfondire questa materia ? Innanzitutto, il volume del contenzioso: in tutti i Paesi europei, compreso il nostro Paese, si è avuto negli ultimi anni un preoccupante aumento delle denunce connesse alla malpracticemedica. Questo ha determinato, ovviamente, anche un aumento considerevole dei costi delle compagnie di assicurazione per gli operatori sanitari ma anche per le nostre strutture sanitarie; e poi un altro fenomeno è quello legato alla cosiddetta medicina difensiva, che ha prodotto, cioè, una medicina indotta dal professionista, che tende in questo modo a ripararsi da eventuali contenziosi o chiamate in causa, e che ha prodotto nel nostro Paese, ovviamente, un uso inappropriato delle risorse destinate alla sanità pubblica. 
Potrei citare alcuni dati estremamente interessanti che sono stati riportati dai vari rapporti delle compagnie di assicurazione, oppure da Agenas. Tutti questi dati e questi riscontri ci confermano come si spende troppo in contenzioso sanitario nel nostro Paese, se ha avuto un incremento negli ultimi anni, e i costi sono incrementati in maniera esorbitante. Ecco perché il succo centrale di questo nostro impegno è stato proprio quello di cercare di calmierare e di riportare in linea con quanto avviene nel resto dei Paesi europei, che su questa materia hanno normato ben a partire dagli anni Duemila: da noi sono già molti anni che il Parlamento tenta di disciplinare questa materia anche con provvedimenti che poi, però, non hanno esordito e non hanno prodotto a mio avviso, a nostro avviso, un risultato positivo. 
Vado velocemente ad illustrare gli impegni previsti nel provvedimento. Innanzitutto, come vi dicevo, questo provvedimento ha questi due pilastri di impegno, quindi questo equilibro tra la tutela del paziente e la garanzia dell'operatore sanitario, e gli interventi che noi prevediamo lavorano in questa ottica e in questa modalità. In particolare, gli articoli dal 2 al 4 vanno letti congiuntamente, soprattutto anche a un dispositivo inserito nella legge di stabilità – il nostro ex articolo 2, lo dico per semplicità, per farci capire, che è stato recepito ed è già legge dello Stato nella legge di stabilità 2016 – dove si introduce un nuovo assetto organizzativo per l'attività di monitoraggio, prevenzione e gestione del rischio sanitario, quello che viene detto nel linguaggio tecnico risk management, che riguarda tutte le strutture pubbliche e private presenti nel nostro territorio. Sempre all'interno di questo provvedimento, di questo articolo, vengono individuate le figure professionali idonee al ruolo di coordinamento di questo importante investimento che noi vogliamo fare, perché investire in prevenzione, investire in monitoraggio vuol dire evitare di ritrovarci, poi, le dirette conseguenze dei numeri che prima citavo e che enunciavo. 
Nell'articolo 2 prevediamo anche una funzione importante: l'istituzione del Garante del diritto alla salute, che è un nuovo ufficio all'interno dei difensori civici regionali, che diventa un riferimento essenziale a tutela del diritto leso del soggetto danneggiato. E poi, l’ istituzione dei Centri regionali per la gestione del rischio sanitario: diamo, quindi, come dire, una valenza fondamentale ai centri regionali come riferimento, come interfaccia, tra le strutture di risk management dei singoli presidi ospedalieri e delle singole aziende, e il livello nazionale, che noi abbiamo definito attraverso l'articolo 3 come Osservatorio nazionale. Quest'ultimo avrà sede presso l'AGENAS e in qualche modo diventerà l'elemento di elaborazione e di omogeneizzazione delle informazioni e dei dati che provengono dai centri regionali, per attuare linee di indirizzo, di prevenzione e gestione del rischio sanitario, per attuare l'attività maggiore di formazione e di aggiornamento del personale in questo settore. Quindi, un elemento strategico è previsto proprio da questi articoli. A questi si somma l'articolo 4, che introduce l'obbligo di trasparenza per le strutture pubbliche e private per quanto riguarda i dati rilevanti al contenzioso e quindi a tutto ciò che afferisce al risk management, anche questo ribadisce l'importanza della trasparenza del ruolo svolto dai siti web delle strutture sanitarie perché il cittadino possa usufruire e avere conoscenza piena di quello che avviene all'interno del suo ospedale o della sua struttura sanitaria. 
Il capitolo centrale del provvedimento è quello che riguarda la responsabilità penale del professionista, l'articolo 6. Attraverso l'inserimento di un articolo del codice penale, si prevede che l'esercente la professione sanitaria che, nello svolgimento della propria attività cagioni a causa di imperizia la morte o la lesione personale dell'assistito risponde solo per colpa grave. La colpa grave è esclusa quando, salvo le rilevanti specificità del caso concreto, sono rispettate le buone pratiche cliniche assistenziali e le raccomandazioni previste da linee guida, è qui che si introduce un elemento corposo, centrale, del ruolo e della funzione delle linee guida che, da una parte sono sicuramente di ausilio e di aiuto importante nell'azione del giudice o del magistrato che deve decidere e, ovviamente, un punto di riferimento dei professionisti, ma non possono essere tradotte come un mero regolamento attuativo, non possono essere considerate una norma che, una volta pubblicata sulla Gazzetta ufficiale diventa il riferimento perenne dei professionisti e dei magistrati, perché sappiamo bene che le linee guida sono – innanzitutto abbiamo per questo introdotto la parola «raccomandazioni» – il riferimento della cultura scientifica internazionale, che ha una continua evoluzione e un continuo mutamento e aggiornamento, per cui, insieme alle buone pratiche cliniche assistenziali, diventano uno strumento di riferimento, ma non possono essere imbrigliati in regolamenti o in norme rigide e ingessate. Lo dico perché su questo sono convinto che, con i colleghi nell'Aula, nel corso dell'approvazione degli articoli avremo modo ovviamente di ritornarci. Così come è estremamente importante il ruolo della responsabilità delle modifiche riguardanti la responsabilità civile del professionista, è stata una scelta ben precisa quella di volere inserire sia la responsabilità penale sia la responsabilità civile, perché sappiamo bene che nel corso del contenzioso che avviene normalmente nel nostro Paese le due cose sono sempre molto collegate fra di loro. 
Nella responsabilità civile, all'articolo 7, abbiamo trovato credo un buon punto di equilibrio, che è il frutto del lavoro e dell'impegno anche di molti magistrati, di molte persone che in questi anni hanno dato il loro contributo nel Paese nel trovare un giusto bilanciamento tra posizione del paziente danneggiato e i diritti dell'esercente la professione sanitaria. Introduciamo, appunto, una nuova modalità di responsabilità, manteniamo in realtà la responsabilità contrattuale per quanto concerne la struttura sanitaria pubblica e privata, mentre introduciamo per il professionista la cosiddetta responsabilità extra-contrattuale, che è in linea con quanto avviene negli altri Paesi europei. Se qualcuno ha la curiosità di andare a guardarsi le norme europee – io ho avuto così la volontà di andare a fare un approfondimento – sostanzialmente quello che noi proponiamo oggi è quanto vige nei Paesi europei, in Francia, in Germania, in Gran Bretagna, in Austria, eccetera eccetera. Quindi, questa norma, come dicevo all'inizio, è in linea con quanto avviene già nella Comunità europea e anche in altri Paesi occidentali. 
Ribadisco, in questo caso, con questo intervento, non togliamo nessun diritto al cittadino, perché comunque avrà come riferimento fondamentale la struttura sanitaria pubblica e privata, che avrà tutte le possibilità e le condizioni di poter dimostrare i motivi che hanno portato al contenzioso e quindi al danno per ciò che è avvenuto e, ovviamente, l'onere della prova rimarrà a carico della struttura sanitaria che dovrà giustificarsi, dovrà dimostrare i motivi che hanno condotto a questo danno e i tempi di prescrizione rimarranno a dieci anni, mentre ovviamente cambierà per l'esercente la professione sanitaria, dove inversione della prova è a carico del paziente e il periodo di prescrizione rimarrà di cinque anni. Noi, però, in un giusto equilibrio, che abbiamo cercato di trovare nel testo, ribadiamo l'obbligatorietà di assicurazione per tutte le strutture pubbliche e private; era già inserita in alcune norme, ma la vogliamo ribadire e sottolineare ulteriormente, perché, purtroppo, ancora oggi, alcuni passaggi da questo punto di vista sono incompleti, e riteniamo che sia altamente importante ribadire anche qui che tutti gli esercenti la professione sanitaria che svolgono un'attività fuori dalle strutture pubblico-private, quindi i cosiddetti libero-professionisti, altrettanto siano obbligati ad una copertura assicurativa. D'altronde, anche nei confronti della struttura sanitaria, nel rapporto con il professionista prevediamo un'azione di rivalsa nei confronti del professionista, una volta che il professionista venga condannato per dolo ovviamente, ma anche per colpa grave e discipliniamo, attraverso l'articolo 9, le modalità di rivalsa, perché è estremamente corretto che se il professionista ha sbagliato paghi, e questo è giusto che debba essere disciplinato attraverso quella che, nelle norme giuridiche, viene definita azione di rivalsa, anche per il danno erariale eventualmente cagionato. 
All'articolo 8 introduciamo invece un intervento importante, un rafforzamento di quello che è uno strumento già presente nella giurisprudenza, la obbligatorietà della conciliazione, per rendere più cogente e più efficace questo strumento, attraverso l'accertamento tecnico preventivo, attraverso l'obbligatorietà della presenza nelle parti dell'impresa assicuratrice. Insomma, tutto per prevedere un atteggiamento e un effetto deflattivo del contenzioso a beneficio del nostro sistema, ovviamente giudiziario nel suo complesso, ma a beneficio soprattutto del danneggiato e del professionista, che potranno chiarire le loro rispettive posizioni senza ovviamente dovere avviare un contenzioso legale, che non sappiamo in quanti anni potrà definirsi. 
Ulteriori strumenti innovativi che abbiamo introdotto e che vanno a garantire a favorire il soggetto danneggiato, sono l'azione diretta nei confronti dell'impresa di assicurazione della struttura sanitaria o dell'assicurazione del libero professionista e anche questo ovviamente va nella logica di esigibilità di un diritto che in questo modo viene, noi crediamo, garantito in tempi più certi e poi, ovviamente, un fondo di garanzia per i soggetti danneggiati da responsabilità sanitaria, perché la cosa più drammatica e più triste è che quando a un cittadino gli viene riconosciuto di aver subito un danno e viene anche stabilita l'entità, che magari la compagnia di assicurazioni fallisca o che non sia solvibile per un massimale che non contempli un livello sufficiente. Ecco perché abbiamo pensato a un fondo di garanzia per questi soggetti danneggiati. 
Infine, abbiamo l'articolo 14, che circa di mettere ordine alla nomina di consulenti tecnici d'ufficio, dei consulenti tecnici di parte e dei periti nei giudizi di responsabilità sanitaria. C'era bisogno di fare chiarezza in questo ambito, c'era bisogno di specificare meglio le competenze, l'esperienza, perché anche in riferimento alle cose che dicevamo negli articoli previsti dalla conciliazione obbligatoria e in tutto il testo, il perito che verrà nominato dovrà essere un professionista competente ed esperto, perché non potrà essere affidato al primo che capita, perché sicuramente avrà in mano le sorti del futuro di quello che potrà essere un giusto risarcimento per un paziente che ha subito purtroppo un danno. 
Questi sono gli elementi essenziali del provvedimento, sono convinto che il contributo che potrà arrivare dal dibattito in quest'Aula e dai suggerimenti e dalle proposte dei vari colleghi, con gli emendamenti che verranno presentati, arricchiranno ancora di più un lavoro che è stato un lavoro molto impegnativo e molto approfondito, che sicuramente potrà ancora arrivare a un suo migliore compimento perché, devo dirlo con estrema sincerità, anche come medico in aspettativa, è un provvedimento che da tantissimi anni tutti si aspettano, non solo i professionisti ma anche i cittadini di questo Paese (Applausi dei deputati del gruppo Partito Democratico).