A.C. 925-C
Questo provvedimento venne approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 17 ottobre 2013, dopo un anno (29 ottobre 2014) è stato approvato con modifiche dal Senato e, dopo un nuovo, serio approfondimento avviato il 18 novembre 2014 e conclusosi il 18 giugno scorso, torna all'esame (con la convinzione e non solo speranza che sia l'ultima) dell'Assemblea.
Ci sarà comunque un ulteriore passaggio Senato, poiché la Commissione ha ritenuto di apportare alcune modifiche al testo approvato da Palazzo Madama.
Quando è stato avviato l'esame in sede referente ho posto immediatamente una questione: quella dei tempi di approvazione di una legge da molto (forse troppo) tempo attesa.
Per questo abbiamo riflettuto sull'opportunità di apportare ulteriori cambiamenti al testo: per quanto il Senato avesse apportato delle modifiche anche significative al testo della Camera, erano comunque rimasti intatti punti fondamentali quali l'eliminazione della pena detentiva a carico del giornalista in caso di diffamazione e l'applicazione della legge sulla stampa anche alle testate giornalistiche online e radiotelevisive.
La scelta è stata nel senso di modificare il testo, continuando a lasciare intatti questi punti fondamentali. Questa scelta, alla quale consegue una nuova lettura del Senato, è stata presa all'esito di un ciclo di audizioni dal quale è emersa l'esigenza di apportare alcune modifiche indifferibili al testo. In ordine cronologico, la Commissione ha sentito: Nello Rossi, Procuratore aggiunto presso il Tribunale di Roma, coordinatore del gruppo di lavoro criminalità informatica e interferenze illecite nella vita privata, Eugenio Albamonte, Sostituto procuratore presso il Tribunale di Roma, Francesco Angelo Siddi, in quel momento Segretario Generale della Federazione nazionale della stampa italiana ed Enzo Iacopino, Presidente del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti, Giovanni Guzzetta, ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l'Università degli Studi di Roma Tor Vergata, Fabrizio Merluzzi, avvocato, Fabio Alonzi, avvocato, Benedetto Liberati, Presidente dell'Associazione nazionale stampa online, Antonello Soro, Presidente del Garante per la protezione dei dati personali, Rodolfo De Laurentiis, Presidente di Confindustria Radio Televisioni, Elio Catania, Presidente di Confindustria digitale, Alberto Spampinato e Giuseppe Federico Mennella, rispettivamente Presidente e Segretario dell'Osservatorio Ossigeno per l'informazione, e Fabrizio Carotti, Direttore generale della Federazione italiana editori giornali.
Vorrei precisare che anche quelle modifiche che formalmente intervengono su parti del testo che formalmente non sono state modificate dal Senato (rispetto al testo approvato in prima lettura) sono – e non poteva essere altrimenti – strettamente connesse ad altre parti del testo modificate dal Senato. Un esempio è l'articolo 7 introdotto dalla Commissione che modifica la disposizione del Codice Civile sui crediti privilegiati che è connessa con la diversa delimitazioni delle responsabilità del direttore. Ma su questo ci soffermeremo brevemente tra poco.
Prima di passare all'illustrazione del testo vorrei sottolineare che dopo la seconda lettura da parte del Senato, il nostro lavoro ha confermato punti qualificanti e introdotto miglioramenti.
Si è confermata la cancellazione della pena del carcere per i giornalisti. Sembra ovvio, ma non è così. Il nostro Paese conserva ancora questa pena, e cancellarla – come il Parlamento sta facendo – è un segno importante di civiltà democratica.
Inoltre, con la causa di non punibilità nel caso di pubblicazione integrale della rettifica richiesta, si tutela il diritto dei cittadini a non essere diffamati e la libertà dei giornali.
Vorrei sottolineare questo punto. Se un cittadino si sente diffamato, può chiedere la pubblicazione integrale della rettifica e se il giornale accetta (sussistendo evidentemente consapevolezza della solidità della rettifica stessa) scatta come si diceva la causa di non punibilità. Ma è evidente anche il contrario: se il giornalista e il Direttore considerano la rettifica infondata, priva di riscontri o addirittura anticamera di possibili intimidazioni o querele temerarie e se il loro articolo, la loro inchiesta è supportata da fonti attendibili, è evidente che in quel caso sarà scelta la strada di non pubblicare la rettifica o di pubblicarla con commenti, pareri, smentite.
In ogni caso, ritengo che nel bilanciamento tra due diritti – quello della libertà del giornalista e quello del cittadino a non essere diffamato – queste norme potranno nell'insieme contribuire ad una sempre maggiore responsabilizzazione nella verifica delle fonti, nella veridicità delle notizie e dei fatti pubblicati.
Citavo prima il tema delle querele temerarie. È un tema centrale. Sono lo strumento che molto spesso viene usato come arma di dissuasione dal continuare inchieste o per intimidire giornali e giornalisti. E spesso ad esercitare queste intimidazioni sono forze legate alla criminalità organizzata. E spesso i destinatari sono giornalisti e giornali più deboli, meno strutturati, che operano in territori dove è più difficile garantire la libertà dell'informazione.
Per questo sono stati previsti inasprimenti di sanzione in caso di querele temerarie.
Personalmente avrei preferito, in questi casi, sanzioni più nette, sul modello anglosassone. In alcuni ordinamenti si prevede l'obbligo di risarcire fino al 50% del risarcimento temerario richiesto. Emendamenti di questo genere erano stati presentati anche in Senato, ma non hanno trovato i consensi necessari. Per questo abbiamo ritenuto comunque importante affidare al giudice la possibilità di arrivare a quei livelli di risarcimento.
Il lavoro della Commissione ha prodotto anche un'altra importante novità. Mi riferisco ai casi, purtroppo frequenti, di fallimento delle proprietà dei giornali, casi nei quali direttori e giornalisti vengono lasciati soli a risarcire, in caso di condanna, il danneggiato per diffamazione. In questi casi ci si potrà rivalere sulla proprietà fallita.
Si tratta di un tema che ci è stato proposto e sollecitato con forza dalla Federazione Nazionale della Stampa e che abbiamo inteso raccogliere.
Qualcuno ha osservato che l'introduzione di questo emendamento potrebbe andare incontro a casi di questa fattispecie particolarmente noti, anche perché – come quello di ex-Direttori e giornalisti de l'Unità – resi pubblici dalla stessa Federazione della Stampa.
Non credo sia proprio il caso di dare letture «maliziose». Non c’è proprio motivo.
Questa norma va incontro già oggi a decine di giornalisti che si trovano in queste situazioni. E così varrà per il futuro. Il fatto che possa riguardare casi singoli conosciuti non intacca minimamente il valore generale di questa decisione.
E del resto, quando in prima lettura alla Camera e poi in seconda al Senato e poi ancora qui in Commissione abbiamo votato l'abolizione del carcere per la diffamazione a mezzo stampa, nessuno si è sognato nemmeno per un attimo di pensare o sostenere che lo si stesse facendo per venire incontro a casi personali di Direttori di qualche importante testata, come quella di un noto quotidiano e di un diffusissimo settimanale che sono stati condannati alla pena del carcere.
No: lo abbiamo fatto e lo facciamo per un principio generale di civiltà, così come lo stiamo facendo con l'emendamento ricordato per lo stesso motivo.
Resta fuori dal testo il tema della diffamazione nei blog che il Senato ha introdotto.
Anche alla luce delle audizioni e del dibattito in Commissione si è ritenuto che il tema sia assolutamente reale e che ci sia la necessità di affrontarlo in maniera organica. Perché proprio nella rete, spesso, contenuti diffamatori sono diffusi e colpiscono senza possibilità di tutela. E come nessuno intende mettere «bavagli» alla rete, così nessuno vuole che circolino offese, denigrazioni, diffamazioni.
Ma è stata convinzione pressoché unanime che una questione di così rilevante portata meritasse un confronto più ampio e approfondito di quello consentito da un emendamento. Un confronto da avviare e completare, per esempio, anche dopo la fine dei lavori della Commissione preposta insediata dalla Presidente Boldrini e presieduta da Stefano Rodotà, in un esame che tenga conto anche del quadro legislativo europeo.
In definitiva, ritengo che il testo che la Commissione offre alla valutazione e al voto dell'aula sia innovativo, incisivo ed equilibrato. Che in un momento difficile per l'informazione, per la carta stampata possa offrire un contributo non solo – ovviamente – normativo e legislativo, ma anche civile. E possa rappresentare, insieme, una tutela per i cittadini perbene che possono essere ingiustamente diffamati e che debbono essere risarciti e un incoraggiamento per giornali e giornalisti a svolgere il lavoro fondamentale per la democrazia come quello dell'informazione con un po’ più di serenità e un po’ più di tutela.
L'auspicio è che, dopo il voto della Camera previsto in questa settimana, il Senato possa e voglia votare il testo senza modifiche. Lo dico nel rispetto sincero delle prerogative dell'aula di palazzo Madama. Ma dopo circa due anni, vedere al più presto in Gazzetta Ufficiale questa legge sarebbe davvero una conquista di tutti.
Passo ora all'esame del testo.
L'articolo 1 propone una serie di modifiche alla legge sulla stampa (L. n. 47 del 1948). Faccio notare che anziché intervenire, come fatto dal testo Camera, con modifiche parziali, il Senato ha accolto una completa riformulazione del comma 1 dell'articolo 8, che conferma sostanzialmente le principali novità introdotte dalla Camera.
In primo luogo, viene aggiunto un comma all'articolo 1 (la cui rubrica reca «Definizione di stampa o stampato»), con il quale estende l'ambito di applicazione della legge sulla stampa alle testate giornalistiche on line registrate presso le cancellerie dei tribunali.
Come si è detto, viene modificata la disciplina del diritto di rettifica di cui all'articolo 8 della legge 47/1948. Con la sostituzione del primo comma si prevede che le dichiarazioni o le rettifiche della persona che si ritenga lesa nella dignità, nell'onore o nella reputazione, debbano essere pubblicate senza commento, senza risposta, senza titolo e con l'indicazione del titolo dell'articolo ritenuto diffamatorio, dell'autore dello stesso e della data di pubblicazione; ciò a meno che le dichiarazioni o le rettifiche non siano suscettibili di incriminazione penale o non siano inequivocabilmente false. La Commissione Giustizia ha introdotto l'espresso riferimento alla lesione dell'onore e della reputazione, oltre al richiamo alle dichiarazioni o rettifiche «inequivocabilmente» false.
Con l'integrazione del secondo comma, si disciplina specificamente la rettifica sulle testate giornalistiche on line; si precisa che gli obblighi di pubblicazione vanno assolti entro 2 giorni dalla richiesta (come per i quotidiani cartacei), con le stesse caratteristiche grafiche, la stessa metodologia di accesso al sito e la stessa visibilità della notizia rettificata, in testa all'articolo relativo alla notizia stessa, senza modificarne la URL (ovvero l'Uniform Resource Locator, cioè la sequenza di caratteri che identifica univocamente l'indirizzo Internet della testata on line). Se la testata giornalistica fornisce un servizio personalizzato, le dichiarazioni o le rettifiche sono inviate agli utenti che hanno già avuto accesso alla notizia originaria. La Commissione Giustizia ha introdotto il richiamo alle identiche modalità di accesso al sito e alle identiche caratteristiche grafiche (in luogo della rilevanza della notizia).
Viene disciplinata la rettifica rispetto alle trasmissioni televisive o radiofoniche (si applica l'articolo 32-quinquies del d.lgs. n. 177 del 2005, TU radiotelevisione).
È disciplinata la rettifica con riferimento alla stampa non periodica (es. libri) prevedendo che, a richiesta dell'offeso, l'autore dello scritto ovvero i soggetti di cui all'articolo 57-bis del codice penale (editore, se l'autore della pubblicazione è ignoto o non imputabile, ovvero lo stampatore, se l'editore non è indicato o non è imputabile), provvedano alla pubblicazione delle dichiarazioni o delle rettifiche. La pubblicazione in rettifica deve essere effettuata sul sito e nelle nuove pubblicazioni elettroniche entro 2 giorni dalla richiesta e nella prima ristampa utile, con idonea collocazione e caratteristica grafica e deve inoltre fare chiaro riferimento allo scritto che l'ha determinata. Nell'impossibilità di procedere alla ristampa dell'opera o alla pubblicazione sul sito internet del diffamante, entro 15 giorni la rettifica dovrà essere pubblicata sul sito Internet di un quotidiano a diffusione nazionale. La Commissione Giustizia ha introdotto il termine di 15 giorni per la pubblicazione della rettifica (pur non sopprimendo il termine di due giorni per la rettifica via Internet); ha precisato che la lesione può riguardare anche l'onore; ha introdotto anche qui il richiamo a rettifiche «inequivocabilmente» false.
In caso di inerzia nella pubblicazione della rettifica, l'interessato può richiedere al giudice di ordinare la pubblicazione adottando un provvedimento d'urgenza ai sensi dell'articolo 700 c.p.c. Il giudice accoglie in ogni caso la richiesta quando è stato falsamente attribuito un fatto determinato che costituisce reato. Della stessa procedura può avvalersi l'autore dell'offesa nel caso di inerzia del direttore del giornale o periodico o della testata on line o del responsabile della trasmissione radio-tv. Il giudice, se riconosce che la rettifica è stata illegittimamente trascurata, trasmette gli atti al competente ordine professionale e chiede al prefetto l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria se l'ordine di pubblicazione non viene rispettato.
È modificato l'importo della sanzione amministrativa per la mancata o incompleta ottemperanza all'obbligo di rettifica: l'attuale sanzione (da 7.746 a 12.911 euro) è sostituita dalla sanzione da 8.000 a 16.000 euro. È introdotto nella legge sulla stampa l'articolo 11-bis, relativo al risarcimento del danno (con conseguente abrogazione dell'articolo 12 della legge 47/1948, in base al quale per la diffamazione a mezzo stampa la persona offesa può chiedere – oltre al risarcimento dei danni – una somma a titolo di riparazione, determinata in relazione alla gravità dell'offesa e alla diffusione dello stampato). La disposizione prevede che l'azione civile si prescriva in 2 anni e individua dei parametri di cui il giudice deve tenere conto nella quantificazione del danno derivante da diffamazione: la diffusione quantitativa e la rilevanza (nazionale o locale) del mezzo di comunicazione usato per compiere il reato; la gravità dell'offesa; l'effetto riparatorio della pubblicazione o della diffusione della rettifica.
È stato riscritto l'articolo 13 della legge n. 47 del 1948. In tale articolo sono riunite le diverse fattispecie sanzionatorie relative alla diffamazione a mezzo stampa, per le quali viene eliminata la pena della reclusione. La diffamazione a mezzo stampa (ivi compresa quella relativa alle testate giornalistiche on line) è punita con la multa da 5.000 a 10.000 euro (la Commissione Giustizia ha introdotto l'espressa previsione del minimo di pena edittale); se l'offesa consiste nell'attribuzione di un fatto determinato falso, la cui diffusione sia avvenuta con la consapevolezza della falsità, la pena è della multa da 10.000 euro a 50.000 euro. La condanna per questo delitto comporta l'applicazione della pena accessoria della pubblicazione della sentenza (articolo 36 c.p.) e nelle ipotesi di recidiva (nuovo delitto non colposo della stessa indole) si applica la pena accessoria dell'interdizione dalla professione di giornalista per un periodo da un mese a sei mesi. Sulla recidiva, la Commissione Giustizia ha previsto che la pena accessoria dell'interdizione dalla professione di giornalista si applica alla prima ipotesi di recidiva e non – come stabilito dal Senato – alla recidiva reiterata. Non sono punibili l'autore dell'offesa o il direttore responsabile o i soggetti di cui all'articolo 57-bis c.p. che provvedano alla rettifica secondo quanto previsto dall'articolo 8. Soggiace invece alla pena prevista per la diffamazione il responsabile delle testate giornalistiche che, nonostante la richiesta, abbia rifiutato di pubblicare le rettifiche. La Commissione Giustizia ha precisato che la causa di non punibilità per la rettifica riguarda anche il direttore della testata radiofonica o televisiva. Infine, con la sentenza di condanna il giudice dispone la trasmissione degli atti al competente ordine professionale per le determinazioni relative alle sanzioni disciplinari.
Viene specificato che, in caso di diffamazione on line, è competente il giudice del luogo di residenza della persona offesa. Da più parti si sono levate obiezioni su questa soluzione, tanto che in Commissione sono stati presentati emendamenti modificativi. Tuttavia, si tratta di una disposizione introdotta dalla Camera e confermata completamente dal Senato e, quindi, ora immodificabile. Sarà quindi eventualmente un ulteriore intervento legislativo a modificare tale disposizione.
L'articolo 2 del provvedimento modifica il codice penale.
Viene sostituito l'articolo 57 c.p., la cui rubrica non fa più riferimento alla sola stampa periodica, bensì ai reati commessi con il mezzo della stampa, della diffusione radiotelevisiva o con altri mezzi di diffusione. La disposizione fa riferimento, al primo comma, alla responsabilità del direttore o vicedirettore responsabile, che risponde a titolo di colpa dei delitti commessi con il mezzo della stampa, della diffusione radiotelevisiva o con altri mezzi di diffusione se il delitto è conseguenza della violazione dei doveri di vigilanza sul contenuto della pubblicazione. La pena è in ogni caso ridotta di un terzo e non si applica la pena accessoria dell'interdizione dalla professione di giornalista. La Commissione Giustizia ha soppresso la previsione – introdotta dal Senato – in base alla quale il direttore responsabile risponde anche per i delitti commessi con il mezzo della stampa attraverso scritti non firmati. Si tratta di una disposizione che in alcuni casi (specialmente per le pubblicazioni in rete) avrebbe rischiato di tradursi in una ipotesi di responsabilità per fatti altrui.
Si è poi intervenuti sull'articolo 594 c.p., relativo al reato di ingiuria, la cui fattispecie base (comma 1) è attualmente punita con la pena della reclusione fino a sei mesi o della multa fino a 516 euro. La riforma elimina la pena della reclusione, sanzionando l'ingiuria – anche quando commessa per via telematica – con la multa fino ad un massimo di 5.000 euro. La pena è aumentata fino alla metà qualora l'offesa consista nell'attribuzione di un fatto determinato ovvero sia commessa in presenza di più persone. L'articolo 595 c.p., in tema di diffamazione: l'attuale sanzione della reclusione fino a un anno o della multa fino a 1.032 euro è sostituita dalla multa da 3.000 a 10.000 euro. Come per la diffamazione a mezzo stampa e l'ingiuria, l'attribuzione di un fatto determinato costituisce un'aggravante, punita con la multa fino a euro 15.000 (oggi tale fattispecie è sanzionata con la reclusione fino a due anni o la multa fino a euro 2.065). Un'ulteriore aggravante si applica quando il fatto è commesso con un qualsiasi mezzo di pubblicità, in atto pubblico o in via telematica.
La Commissione Giustizia ha soppresso l'articolo 3, introdotto dal Senato, che riconosceva alla persona offesa il diritto – strettamente inerente all'uso di Internet e degli archivi on line dei giornali cartacei – di ottenere l'eliminazione dai siti e dai motori di ricerca dei contenuti diffamatori e dei dati personali trattati in violazione di legge. Si trattava di una disposizione che in parte affrontava il delicato tema del diritto all'oblio, anche se in realtà questo tema non si collega unicamente a fatti con contenuti diffamatori. Dalle audizioni è emersa l'impossibilità applicativa della norma approvata al Senato, che avrebbe quindi determinato responsabilità per violazione di obblighi che sono concretamente non ottemperabili. Il tema «dell'oblio e internet» dovrà eventualmente essere affrontato attraverso una normativa specifica.
Gli articoli 3 e 4 del nuovo testo della proposta di legge intervengono sul codice di procedura penale.
In particolare, l'articolo 3 aggiunge un comma (3-bis) all'articolo 427 c.p.p., relativo alla condanna del querelante alle spese e ai danni in caso di sentenza di non luogo a procedere perché il fatto non sussiste o l'imputato non lo ha commesso. La Commissione Giustizia, ripristinando la formulazione già approvata in prima lettura dalla Camera, ha disposto che il giudice possa irrogare al querelante una sanzione pecuniaria da 1.000 a 10.000 euro in caso di querela temeraria, da versare alla cassa delle ammende. Il testo del Senato fa espresso richiamo alla temerarietà della querela e alla condanna – aggiuntiva rispetto a quanto già previsto – al pagamento di una somma determinata in via equitativa.
L'articolo 4 del provvedimento modifica l'articolo 200 c.p.p., estendendo la disciplina del segreto professionale anche ai giornalisti pubblicisti iscritti al rispettivo albo.
L'articolo 5 modifica l'articolo 96 del codice di procedura civile per introdurre una responsabilità civile aggravata a carico di colui che promuove un'azione risarcitoria temeraria per diffamazione a mezzo stampa. Con l'inserimento di un comma, la riforma prevede che in tutti i casi di diffamazione a mezzo stampa, se risulta che il ricorrente ha agito per il risarcimento del danno con malafede o colpa grave, il giudice, nel rigettare la domanda di risarcimento, può condannare l'attore, oltre che al rimborso delle spese e al risarcimento a favore del convenuto stesso, anche al pagamento in favore di quest'ultimo di una somma determinata in via equitativa, purché non superiore alla metà dell'oggetto della domanda risarcitoria. La Commissione Giustizia ha introdotto il riferimento anche alle testate giornalistiche on line e il limite massimo della misura risarcitoria.
Infine, la Commissione Giustizia ha introdotto l'articolo 6, che, modificando l'articolo 2751-bis del codice civile, riconosce la qualifica di privilegio generale sui mobili al credito vantato da giornalista o dal direttore responsabile, che abbiano risarcito il danno a seguito di una sentenza di condanna, nei confronti dell'editore proprietario, salvo nei casi in cui sia stata accertata la natura dolosa della condotta del giornalista o del direttore. Si ricorda che l'articolo 11 della legge sulla stampa stabilisce che, per i reati commessi col mezzo della stampa, sono civilmente responsabili, in solido con gli autori del reato e fra di loro, il proprietario della pubblicazione e l'editore. Si tratta di una responsabilità per fatto altrui rispetto alla quale la Cassazione (Sez. III civile, sentenza 19-09-1995, n. 9892 S.E.P. c. Buscaglia e altri) ha affermato che il proprietario e l'editore, essendo responsabili civilmente per i danni conseguenti ai reati commessi col mezzo della stampa in solido con il direttore e l'autore dell'articolo, sono obbligati per l'intero nei confronti del danneggiato, ai sensi dell'articolo 1292 c.c., ma con diritto di regresso nei rapporti interni con gli altri coobbligati secondo la gravità delle rispettive colpe e le conseguenze che ne sono derivate.
La disposizione introdotta dalla Commissione è quindi uno strumento di tutela del direttore e del giornalista che vale specialmente per il caso in cui la proprietà o comunque l'editore sia fallito, come ho già avuto modo di sottolineare nella prima parte della relazione. Il caso più noto è quello dell'Unità, ma non è l'unico e – cosa più importante – non sarà l'ultimo. Saremmo ipocriti nel dire che la vicenda dell'Unità è stata del tutto irrilevante nella presentazione ed approvazione dell'emendamento, ma ciò non significa che tale approvazione sia stata determinata da quella vicenda o che l'emendamento sia stato presentato solo perché c'era la vicenda dell'Unità. Questa vicenda è servita a portare a galla un tema (il fallimento della proprietà) che esiste e che deve essere risolto nel senso che il fallimento non deve ritorcersi economicamente nei confronti del giornalista anche per le questioni connesse alle condanne per diffamazione. Come ho avuto modo di precisare in Commissione, l'emendamento è stato presentato su sollecitazione dell'Ordine Nazionale dei Giornalisti e della Federazione Nazionale della Stampa Italiana in ragione di una problematica che sta sempre più affermandosi e che non coinvolge solo i giornali di maggiore dimensione.