I sottoscritti chiedono di interpellare il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti – Per sapere – premesso che:
il 3 gennaio 2025 è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il bando del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l'affidamento in concessione delle attività di gestione delle tratte autostradali A22 Brennero – Modena nonché per l'esecuzione dei lavori finalizzati al miglioramento delle condizioni di sicurezza, con la finalità di arrivare ad una proroga della concessione della durata di 50 anni;
la gara è espletata in attuazione dell'articolo 2, comma 1-bis del decreto-legge n. 121 del 10 settembre 2021 e dell'articolo 1, comma 2-sexies del decreto-legge n. 29 giugno 2024, n. 89, in forza del quale la società Autostrade del Brennero S.p.A. ha presentato, ai sensi dell'articolo n. 183 del decreto legislativo n. 50 del 2016 una proposta di project financing per l'affidamento in concessione della tratta autostradale A22 Brennero-Modena;
il bando attribuisce ad Autobrennero S.p.A. un diritto di prelazione, subordinato al parere favorevole dei servizi della commissione europea rispetto alla compatibilità di tale diritto con quello di libera concorrenza;
società Autostrada del Brennero S.p.A. ha presentato un ricorso al Tar del Lazio sull'efficacia del diritto di prelazione ritenuto dubbio ai sensi del diritto europeo e nazionale; diritto subordinato all'obbligo, imposto solo ad Autobrennero, di rinuncia ad ogni pretesa indennitaria e di contestazione verso i futuri atti dell'Amministrazione;
il Tar del Lazio nel pronunciarsi il 17 febbraio 2025 ha confermato che «la vicenda sostanziale sottesa al gravame in oggetto comporta l'esame di complesse e delicate questioni fattuali e giuridiche, attinenti al diritto di prelazione spettante al promotore nella procedura di project financing, con peculiare riferimento non solo alla normativa comunitaria, ma altresì a quella nazionale (decreto-legge n. 121 del 2021 e 89 del 2024, legge n. 193 del 2024), questioni queste che comportano un più ampio spettro della verifica da parte del giudice amministrativo, non necessariamente limitata alle sole prescrizioni regolatorie della procedura oggetto del ricorso»;
il giudice amministrativo ha sollevato innanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea, questione pregiudiziale circa la compatibilità della disciplina nazionale della prelazione, contenuta nell'articolo n. 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con gli articoli 49 e 56 Tfue (vedasi ordinanza n. 9449 dd. 25 novembre 2024 del Consiglio di Stato). È inoltre risaputo che la definizione di tale compatibilità nel momento in cui viene interpellata la Corte di giustizia dell'Unione europea è pregiudiziale a qualsivoglia pronunciamento dei servizi competenti della Commissione europea. Non è chiaro dunque perché nel bando di gara il giudizio di compatibilità sia invece demandato ai servizi della Commissione Ue. Quindi va delibata la problematica inerente al fatto se l'espressione di un parere sulla vicenda da parte della Corte di giustizia europea debba precedere quella dei servizi della commissione europea come invece riportato nel bando di gara;
anche Autostrade per l'Italia ha presentato ricorso contestando il diritto di prelazione e chiedendo l'annullamento del bando, rilevando anche come l'articolo 3, comma 3, della legge n. 193 del 2024 pone il divieto agli enti concedenti di procedere agli affidamenti delle concessioni autostradali scadute e in scadenza facendo ricorso alle procedure della finanza di progetto;
Aspi contesterebbe anche il modello tariffario proposto nel bando, studiato dall'Art per tradurre in investimenti d'interesse collettivo i ricavi previsti dalla riscossione del pedaggio, riducendo i dividendi degli azionisti, con un alto rischio d'impresa in capo al concessionario e non più solo allo Stato;
la situazione è delicatissima per i molteplici aspetti da tutelare: nei confronti dell'impresa che ha fatto la proposta della finanza di progetto, nei confronti dei soci della società Autobrennero per 86 per cento del capitale costituiti da enti locali e per i quali la partecipazione determina cospicue entrate finanziarie per i bilanci e investimenti in opere, di cui quest'area del Paese aspetta l'avvio dei lavori;
nel bando non è presente la clausola sociale, che il nuovo codice appalti indica quale condizione necessaria per l'offerta, al fine di garantire la stabilità del personale impiegato e la salvaguardia delle professionalità;
il numero di ricorsi tra depositati e annunciati e il necessario rinvio della scadenza per le candidature, rende evidente una gestione, ad avviso degli interpellanti, «pasticciata» nei tempi e nel contenuto del bando di gara del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti –:
come intenda procedere, per quanto di competenza, sulla questione, in considerazione delle incongruenze e dei rischi evidenziati in premessa, per fare chiarezza e dare certezza, in tempi brevi, a tutti i soggetti coinvolti.
Seduta del 7 marzo 2025
Illustrazione di Sara Ferrari, risposta del Sottosegretario di Stato per gli Affari esteri e la cooperazione internazionale, replica di Sara Ferrari
SARA FERRARI, Grazie. È importante sapere da chi avrò risposta, perché questa interpellanza è diretta al Ministro Salvini, che, in quanto responsabile del Dicastero delle Infrastrutture e dei trasporti, dovrebbe darci qualche elemento di chiarezza e anche di impegno rispetto a una questione di fondamentale importanza che è l'assegnazione della concessione di gestione del tratto autostradale Modena-Brennero, la cosiddetta A22, perché stiamo parlando di un'arteria di fondamentale importanza per il nostro Paese, non solo per i territori da cui è attraversata.
Stiamo parlando di 315 chilometri di un'arteria transfrontaliera, quello che oggi è il collegamento fondamentale del nostro Paese - oserei dire perfino del Mediterraneo - con l'Europa centrale e l'Europa del Nord; un collegamento fondamentale rispetto alle persone e alle merci. Non ci nascondiamo quale possa essere oggi, più che in altri momenti storici, la valenza geopolitica, addirittura, che rivestono il controllo e la gestione di infrastrutture viarie, soprattutto transfrontaliere, di una tale rilevanza. Stiamo parlando di un'autostrada che attraversa 6 province del Nord Italia, Modena, Reggio Emilia, Mantova, Verona, Trento e Bolzano, e che oggi ha una gestione della società Autostrada del Brennero, la cui proprietà è per l'86 per cento in mano agli enti pubblici del territorio.
Sì, perché, quando è nata, si è scelto strategicamente di assegnare ai territori che vivono su quell'autostrada e, per certi versi, che vivono di quell'autostrada, perché 80 milioni di utile al 2023, registrati da quella concessione, vanno poi distribuiti in quella percentuale dell'85 per cento ai bilanci pubblici di quei territori.
Ebbene, noi oggi ci troviamo in una situazione in cui quella concessione è scaduta dal 2014, è andata in proroga fino ad oggi, c'è stato un contenzioso con lo Stato, evidentemente per gli extraprofitti, che si è risolto soltanto nell'estate scorsa quando, prima in Commissione ambiente, abbiamo deliberato il l'accordo fra Stato e società Autobrennero e poi ha, appunto, confermato con il bilancio di fine anno. Quella questione finanziaria si è chiusa. Rimane, però, ed è rimasto, fino al 31 dicembre del 2024, risolto solo con un bando uscito il 3 gennaio 2025, il tema del rinnovo della concessione.
Abbiamo sollevato più volte, io stessa nella Commissione ambiente l'estate scorsa, il rischio che il Ministero non riuscisse a rispettare questa tempistica che doveva vedere, appunto, entro la fine dell'anno 2024 la pubblicazione di questo bando. Si è arrivati lunghi: si è arrivati, appunto, al 31 dicembre, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale europea il 3 gennaio. Ma non solo un problema di tempistica, anche un problema di merito, al punto che oggi quel bando è già gravato di due ricorsi, prima ancora che i termini della scadenza, che tra l'altro è stata prorogata di un mese per necessità, per la partecipazione siano ancora chiusi e verranno chiusi alla fine del mese di marzo.
Ricorsi che sono della società Autobrennero che contesta i dubbi inseriti nel bando stesso rispetto alla prelazione di cui dovrebbe giovarsi la società Autostrade del Brennero proprio perché promotrice del progetto di partenariato pubblico-privato che negli anni passati si è deciso di scegliere come strada per il rinnovo della concessione.
Ebbene, il bando stesso mette in discussione, o mette a rischio, il valore di quella prelazione e, quindi, di per sé, mette a rischio l'idea stessa e il principio stesso di partenariato pubblico-privato. Non solo, su quel bando oggi grava anche un ricorso di ASPI per altre motivazioni.
Ebbene, noi ci troviamo di fronte a un pasticcio combinato dal Ministero e, evidentemente, noi lo attribuiamo al Ministro Salvini e lo attribuiamo perché il Ministro si è preso la responsabilità negli ultimi anni di recarsi sul territorio, in particolare mi riferisco al mio territorio, cioè la provincia autonoma di Trento e la regione Trentino-Alto Adige, dichiarando in questi anni, sempre in corrispondenza con campagne elettorali, il suo assoluto sostegno al progetto di partenariato pubblico-privato che è quello che garantisce, sostanzialmente, agli enti territoriali pubblici di poter continuare ad avere il controllo su questa tratta autostradale e sui suoi bilanci, ma, in particolare, anche sul progetto che vede, per i prossimi 50 anni, 10,2 miliardi di investimenti sul territorio molto attesi da anni.
Vi ricordo che, essendo la concessione scaduta nel 2014, da 11 anni si prosegue nell'ammodernamento legato al mantenimento dell'autostrada, ma niente di più e nessun grande investimento che, invece, sono contenuti e che riguardano tutte le quattro regioni interessate, dentro il progetto di partenariato-pubblico privato che - ripeto ancora - cuba ben 10,2 miliardi per i prossimi 50 anni.
Ebbene, il Ministro è venuto nel nostro territorio l'ultima volta il 3 gennaio stesso, poco tempo dopo il 3 gennaio, a dichiarare che: la pubblicazione del bando è un passaggio di fondamentale importanza; come Ministero siamo disponibili ad affrontare le varie problematiche del traffico sui diversi territori; il tema della A22 è sempre stato un tema prioritario sul tavolo del Governo, nonostante la sua complessità dal punto di vista economico e giuridico; il progetto della A22 ha ricadute importanti anche sui territori perché significa garantire investimenti in tutte queste regioni.
Ancora, negli anni precedenti, il MIT comunica la realizzazione della terza corsia tra Verona e l'intersezione della A1, la realizzazione della corsia dinamica tra Bolzano e Verona, interventi di manutenzione stradale straordinaria sulle opere d'arte e la stabilizzazione dei versanti, l'implementazione della digitalizzazione della tratta - questo è tutto previsto nel progetto di partenariato -, la realizzazione di stazioni per carburanti ecologici ed alternativi, la realizzazione di aree di parcheggio di scambio, oltre al miglioramento delle stazioni di esazione e delle stazioni di servizio. Sono previsti step burocratici e la pubblicazione del bando di gara entro la fine del 2023: diceva, allora, addirittura, il Ministro. Poi c'è voluto un altro anno ed è arrivato l'ultimo giorno dell'anno.
Ebbene, stiamo parlando di una questione decisamente non secondaria per questo Paese e non so quanti altri siano i progetti così importanti e così ambiziosi che coinvolgono così tante persone. Parliamo di 3 milioni e mezzo di abitanti di un territorio che, guarda caso, è quello anche a cui, politicamente, il Ministro fa sempre grande riferimento, quello dove governano ben tre governatori del suo partito (la provincia autonoma di Trento, la regione Veneto, la regione Lombardia e il suo alleato della provincia autonoma di Bolzano). Eppure, oggi, tutta quella garanzia a quei territori il Ministro non è in grado di darla perché quello che noi oggi leggiamo è un grande pasticcio e non possiamo che venire in quest'Aula a chiedere a lui che oggi, evidentemente, non c'è e che in questi giorni sta evitando anche di incontrare i rappresentanti di quei territori che gli stanno chiedendo notizie rassicurazioni. Noi, invece, siamo qui a chiedere quelle notizie e, in particolare, quelle rassicurazioni e quegli impegni che io mi aspetto, ora, di poter ascoltare nella replica del Sottosegretario.
GIORGIO SILLI, Sottosegretario di Stato per gli Affari esteri e la cooperazione internazionale. Grazie, Signor Presidente. Dunque, giusto per ricordare, per suo tramite, Presidente, all'Aula, ma non credo ce ne sia bisogno, che comunque la risposta di un membro di Governo è la risposta del Governo, che vi sia in Aula il Sottosegretario di riferimento o meno. Oltretutto, onorevole, ho voluto attendere - so che ha avuto dei problemi di ritardo - perché credo sia importante dare delle risposte che, poi chiaramente, le consegnerò.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, in merito al quesito posto, rappresento quanto segue. La società Autostrada del Brennero è concessionaria della tratta A22 Modena-Brennero, ai sensi della convenzione sottoscritta con il concedente pro tempore ANAS il 29 luglio del 1999. La citata convenzione è scaduta il 30 aprile del 2014 e, a decorrere da tale data, la società sta proseguendo nella gestione autostradale nelle more dell'individuazione di un nuovo operatore.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e le amministrazioni territoriali interessate, con il Protocollo d'intesa del 16 gennaio del 2016, hanno condiviso di procedere alla gestione dell'infrastruttura autostradale mediante un accordo di cooperazione, che prevedeva il coinvolgimento di una società interamente partecipata dalle amministrazioni pubbliche territoriali e locali, attraverso l'istituto dell'in house providing. Tale ipotesi operativa è stata recepita dal legislatore nazionale con l'articolo 13-bis del decreto-legge n. 148 del 2017. In considerazione delle difficoltà intervenute nel perfezionamento del suddetto accordo, con il successivo decreto-legge n. 121 del 2021, si è prevista la possibilità di affidare la concessione autostradale anche mediante il ricorso all'istituto della finanza di progetto, allora disciplinato dal previgente codice dei contratti pubblici, decreto legislativo n. 50 del 2016, all'articolo 183, che al comma 15 contempla il diritto di prelazione a favore del soggetto proponente.
Alla luce del mutato contesto di riferimento, Autostrada del Brennero SpA, l'11 maggio del 2022, ha presentato una proposta di finanza di progetto per la gestione della tratta e l'esecuzione di un ampio programma di investimenti, quantificabile in una spesa pari a circa 8 miliardi. La proposta di finanza di progetto è stata oggetto di un prolungato iter istruttorio, che ha visto anche il coinvolgimento dell'Autorità di regolazione dei trasporti. Il MIT ha seguito con la massima collaborazione istituzionale il suddetto iter istruttorio, sul quale si sono registrati, tuttavia, ritardi, dovuti al protrarsi dei tempi nella trasmissione della documentazione necessaria da parte della concessionaria e all'intenso confronto con la Commissione europea sul corretto utilizzo dell'istituto del project financing.
A ciò si è, inoltre, sovrapposta l'entrata in vigore delle nuove norme limitative del project financing, contenute nel decreto correttivo del codice dei contratti pubblici del 2023 e nelle disposizioni di riordino delle concessioni autostradali, introdotte con la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023, entrambe adottate in attuazione di due milestone PNRR. Dunque, al fine di ovviare alla complessa situazione amministrativa e normativa venutasi a creare, l'indizione della procedura di gara è stata ritenuta la migliore soluzione percorribile per proseguire nella procedura del project financing.
Resta fermo che tale soluzione dovrà essere discussa nelle prossime settimane con la Commissione europea, in vista anche dell'assesment sulla milestone PNRR di settore.
Occorre, infine, precisare che l'avviso di indizione della gara prevede l'utilizzo della procedura ristretta di cui all'articolo 72 del codice, secondo la quale ad una prima fase di prequalifica segue la seconda fase di invito agli operatori economici qualificati a presentare un'offerta. Attualmente è in corso la fase di prequalifica e il termine per la presentazione delle domande è fissato al 31 marzo del 2025.
Con specifico riferimento alla disciplina delle clausole sociali, finalizzate a garantire la stabilità del personale impiegato e la salvaguardia delle professionalità, la stessa sarà contenuta nella lex specialis di gara, cui dovranno attenersi gli operatori economici che saranno invitati alla seconda fase della procedura. Anche alla luce delle pronunce giudiziarie che dovessero derivare dai ricorsi di differente natura e attivati da più operatori economici attualmente pendenti, il MIT si riserva di adottare ulteriori determinazioni, volte alla salvaguardia del patrimonio autostradale e dell'interesse della collettività.
SARA FERRARI, Grazie, Presidente. Ovviamente, non posso ritenermi soddisfatta, Presidente, perché la risposta - e ringrazio il Sottosegretario per avermi, gentilmente, attesa nella risposta - scarica, non per sua responsabilità, ma per chi ha evidentemente redatto questa risposta, sulla concessionaria - in questo momento, Autostrada del Brennero - la responsabilità, se ho capito bene, di aver protratto i tempi nel trasferimento della documentazione. Questo, evidentemente, io non lo posso smentire né contestare, non ho gli elementi. Rilevo, però, che qui viene nuovamente dichiarato che si attende un confronto con la Commissione europea, quando sappiamo che il bando riferisce della necessità di un parere dei servizi della Commissione europea sul diritto di prelazione, di cui godrebbe Autostrada del Brennero dentro al partenariato di progetto pubblico-privato, che è l'elemento imprescindibile per far stare in piedi l'idea stessa di partenariato pubblico-privato, che - ripeto - è stata condivisa in questi anni dal Ministero, almeno dal punto di vista politico, insieme alla concessionaria.
Si continua a dire che è necessario avere questo parere dei servizi della Commissione europea, quando in realtà, sappiamo che il Consiglio di Stato ha, ormai, rimesso alla Corte di giustizia europea questo elemento e che il pronunciamento della Corte di giustizia europea precede, evidentemente, il parere dei servizi. Non posso che sperarlo per il mio territorio, la provincia autonoma di Trento, ma anche per gli altri territori pubblici e per i 3,5 milioni di persone che abitano lungo l'asse del Brennero - che sono, ripeto, i cittadini della provincia di Reggio Emilia, di Modena, di Mantova, di Verona, di Trento e di Bolzano -, la possibilità che sia il pubblico nella sua scelta di investimento per il futuro, che riguarda l'ammodernamento di quell'arteria autostradale, che riguarda anche il suo impatto ambientale e sociale, sulla salute delle persone e, quindi, tutto l'impegno che ci si può mettere nel garantire la sostenibilità di un collegamento transfrontaliero di quel tipo. Ricordo che gli enti pubblici di quei territori hanno messo da parte, insieme ad A22, 800 milioni di euro per la costruzione dell'infrastruttura ferroviaria che deve collegare il Nord Europa al Mediterraneo e che ha una tratta fondamentale nel tunnel del Brennero. Tutti ragionamenti che sono stati fatti grazie al fatto che l'85 per cento della proprietà di Autostrada del Brennero, quindi della concessionaria che oggi gestisce quell'arteria, è pubblico.
Se questa operazione non va a buon fine e se il Ministro Salvini si riempie la bocca di sostegno a questa iniziativa, di sostegno ai suoi territori di riferimento politico, ma poi, nei fatti, sta rischiando di mettere in discussione la gestione pubblica di quel bene, prima ancora di essere un segmento, una tratta autostradale, qui stiamo rischiando il controllo pubblico, per tutti gli elementi di valore che ha e che ho appena elencato, non da ultimo, ripeto, per il Paese stesso quello che significa un collegamento fra il Mediterraneo e il Nord e il Centro Europa in termini di merci, in termini di persone, ma anche in termini politici.
Viviamo tempi così fragili, tempi così incerti nelle relazioni internazionali, che immaginare che un Ministro, che andava dicendo in campagna elettorale alle europee e che lo dice ancora oggi: serve più Italia e meno Europa, coi tempi che stiamo vivendo - terribili in questo momento nelle relazioni internazionali - ebbene, che oggi non sia in grado di dare garanzie, a quei territori e al Paese, che noi potremo continuare a controllare - in termini pubblici - un collegamento infrastrutturale così importante per il nostro Paese. Non posso pensare che la risposta, un po' pilatesca che ho dovuto sentire oggi, possa essere un'assunzione di responsabilità politica, vera, che lui possa manifestare nei confronti del Paese e di quel territorio.
Pertanto io, davvero, non posso che sperare, tra l'altro, che si risolvano anche le questioni relative al personale. Ricordo qua ci sono quasi mille dipendenti, in questa società di gestione autostradale, e che dentro il bando, di cui è responsabile il Ministro prima ancora che il suo Ministero, non c'è nemmeno la clausola sociale. In merito a chi dovesse subentrare, anche col medesimo concessionario, nella nuova gestione della A22 si prevede, soltanto, il mantenimento della spesa per il personale. Non ci sono le garanzie di quella clausola sociale, che sta dentro il codice degli appalti, che dice che il personale ha diritto a mantenere, non solo il suo posto, ma anche la sua qualifica e l'anzianità di servizio. Ebbene, tutto questo nel bando non c'è.
Quindi in questo momento il Ministro e il Ministero non stanno tutelando nemmeno i lavoratori.
Io spero che dall'insufficienza della risposta di oggi non derivi un, ulteriore, atteggiamento non solo dilatorio ma, anche, irresponsabile politicamente da parte del Ministro, che continui invece a fare quello che dichiara, e cioè a sostenere questa iniziativa, per quello che vale, rispetto ai territori, alla valenza pubblica e al Paese stesso.