La Camera,
premesso che:
la governance economica europea, finalizzata ad assicurare il rispetto dei vincoli di finanza pubblica, il coordinamento delle politiche economiche e la stabilità e sostenibilità delle politiche di bilancio degli Stati membri dell'UE, è frutto di una lunga evoluzione;
il fulcro della disciplina è costituito dal Patto di stabilità e crescita del 1997, come contestualizzato dal TFUE (che ha fissato i parametri di riferimento del 3 per cento e del 60 per cento rispettivamente per il disavanzo pubblico e il debito pubblico sul PIL, originariamente stabiliti dal Trattato di Maastricht) e modificato dal cosiddetto six pack del 2011 e dal cosiddetto two pack del 2013 che, insieme all'accordo intergovernativo del 2012 (Fiscal Compact), ne hanno reso più stringente il funzionamento;
il sistema, articolato nel cosiddetto braccio preventivo e nel cosiddetto braccio correttivo, prevede una clausola generale di salvaguardia, che consente agli Stati membri dell'UE di deviare temporaneamente dagli obblighi posti dal PSC (che comunque non viene sospeso) per adottare misure di emergenza e fronteggiare circostanze avverse. Tale clausola è stata attivata per la prima volta in conseguenza della pandemia da COVID-19. Estesa fino a tutto il 2023 in ragione dei conflitto russo-ucraino e dell'aumento dei prezzi dell'energia, ne è prevista la disattivazione a partire dal 2024;
la governance economica europea, come evolutasi nel tempo, ha mostrato una serie di limiti, sia nella concreta applicazione che nel perseguire gli obiettivi prefissati. Tali limiti sono sostanzialmente:
a) la pro-ciclicità: davanti a rallentamenti ciclici si è spesso richiesto ai governi di attuare politiche restrittive e, nei casi peggiori, l'Unione ha dovuto sospendere l'applicazione delle regole fiscali ricorrendo alle clausole di disattivazione;
b) le regole uguali per tutti, poco adattabili al contesto e alle caratteristiche dei singoli Paesi;
c) l'orizzonte di breve termine, che ha finito col trasformare i vincoli in obiettivi a sé stanti rispetto alla finalità della sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri;
d) la complessità e la scarsa trasparenza della governance, facilmente soggetta a manipolazioni, poiché un ruolo chiave è giocato dalle variabili non osservabili (PIL potenziale, output gap e saldi strutturali) che apre la strada a legittime contestazioni;
e) gli indicatori utilizzati in larga parte fuori dal controllo diretto dei governi, sia quelli sul deficit che quelli sul debito, con la conseguenza che in caso di mancato rispetto dei vincoli è difficile discriminare fra responsabilità diretta dei governi e fattori esogeni. Questo a sua volta non legittima l'applicazione delle sanzioni previste, rendendo più discutibile l'avvio di procedure per deficit o debito eccessivo e poco credibile la governance medesima;
alla luce di tali limiti, la Commissione ha avviato una discussione sulla revisione della governance economica europea nel febbraio 2020, che è stata sospesa poco dopo a causa della pandemia di COVID-19, e poi rilanciata ad ottobre 2021, anche al fine di tenere conto del mutato contesto macroeconomico risultante dalla crisi pandemica (in particolare il significativo aumento dei livelli di indebitamento degli Stati membri che ne è seguito), degli innovativi strumenti che l'UE ha varato per fronteggiarla (Next Generation EU, finanziato con remissione di debito comune, e RRF nel cui ambito si collocano i PRR nazionali), e delle nuove priorità politiche dell'UE (transizione verde e digitale in particolare);
a conclusione del dibattito, nel novembre 2022, la Commissione ha pubblicato gli orientamenti di riforma, su cui si sono espresse le Camere italiane nel marzo 2023, a seguito di un ciclo di audizioni;
il 26 aprile 2023, la Commissione europea ha quindi presentato tre proposte legislative per riformare il quadro di regole della governance economica dell'UE (Proposte di regolamento COM(2023)240 e 241; proposta di direttiva COM(2023)242);
le proposte, rispetto ai precedenti orientamenti, tengono conto di alcune specifiche richieste avanzate dalla Germania e dai Paesi cosiddetti Frugali, contrari ad un approccio più bilaterale e specifico per Paese, ritenuto rischioso per fa trasparenza e la parità di trattamento;
anche durante il Consiglio ECOFIN, io scorso 16 giugno, sono emerse alcune posizioni diverse rispetto all'impianto generale della proposta, incentrate su regole più vincolanti, automatiche e uguali per tutti e su una maggiore concentrazione sul breve termine, con una riduzione della discrezionalità attribuita alla Commissione europea;
le tre proposte legislative – due regolamenti e una direttiva che modificano sia il braccio preventivo che quello correttivo – mirano a introdurre un quadro di norme più semplice e trasparente, con una maggiore differenziazione nella loro applicazione tra i diversi Paesi, la riduzione dell'orientamento pro-ciclico, il miglioramento della titolarità nazionale, con l'obiettivo dichiarato di rafforzare la sostenibilità del debito e, al contempo, promuovere una crescita sostenibile e inclusiva attraverso riforme e investimenti;
restano fermi i parametri di riferimento del 3 per cento per il rapporto tra il disavanzo pubblico e il PIL e del 60 per cento per il rapporto tra il debito pubblico e il PIL, per il cui eventuale aggiornamento – che richiede una modifica dei Trattati – sono necessarie tempistiche più lunghe;
le principali novità che presentano le proposte della Commissione sono:
il passaggio da un orizzonte temporale di un anno a uno pluriennale, tramite l'introduzione dei piani di bilancio strutturali a medio termine, che vanno da 4 ad addirittura 7 anni, elaborati dagli Stati membri che vi definiscono le proprie politiche fiscali, le riforme e gli investimenti (anche in relazione ai cambiamenti climatici), indicando in particolare il percorso di bilancio nazionale definito come traiettoria della spesa primaria netta;
una maggiore titolarità nazionale ex ante nella progettazione del proprio percorso di risanamento di bilancio e il superamento di una governance uguale per tutti, attraverso l'individuazione di sfide di debito differenziate per Paese su cui si fondano le traiettorie tecniche di aggiustamento proposte dalla Commissione europea con una maggiore discrezionalità rispetto al presente, anche sulla base delle sue analisi di sostenibilità del debito;
una sorveglianza basata su una maggiore attenzione verso la sostenibilità del debito nel medio e lungo termine e il suo progressivo processo di convergenza, evitando percorsi di riduzione troppo rapidi e troppo a lungo;
la soppressione degli obiettivi di medio termine (OMT) e la previsione di un singolo indicatore operativo, la spesa primaria netta, che è sostanzialmente sotto il diretto controllo dei governi, così migliorando l'imputabilità per il mancato rispetto degli obblighi e (a legittimità dell'impianto sanzionatorio;
un regime di applicazione del braccio correttivo più rigoroso in caso di violazione del criterio dei debito, con l'apertura automatica della procedura per disavanzi eccessivi per i Paesi con un debito superiore al 60 per cento del PIL, salvo che il livello del debito, seppure superiore a tale soglia, non si discosti dal percorso definito nel piano strutturale di bilancio dello Stato interessato nel quadro del nuovo braccio preventivo; si supera, quindi, la cosiddetta regola del 1/20 di riduzione su base annuale del debito, ritenuto eccessivo alla luce degli attuali livelli di debito;
le proposte della Commissione europea rappresentano un importante passo avanti nella costruzione di un sistema di governance economica della UE che tenga insieme le esigenze della stabilità finanziaria e il ruolo della politica fiscale. Tuttavia, permangono delle criticità, alcune delle quali derivanti dalle modifiche apportate rispetto all'impostazione data precedentemente dagli orientamenti della Commissione:
a) non è proposta alcuna golden rule per escludere determinati investimenti, in particolare quelli per sostenere le transizioni verde e digitale o per aumentare le capacità di difesa, dall'aggregato di spesa primaria netta, anche al fine di fornire un vero stimolo alla crescita economica dei singoli Paesi europei e dell'Europa nel suo insieme;
b) sono introdotti vincoli e automatismi che riducono la flessibilità e la differenziazione per Paese delle nuove regole; in particolare, l'obbligo, automatico e generalizzato, in caso di un disavanzo pubblico superiore al 3 per cento di riduzione in media dello 0,5 per cento del PIL l'anno, salvo circostanze eccezionali, e quello del raggiungimento al termine della traiettoria di un livello del debito inferiore a quello di partenza, possono comportare il rischio di politiche di bilancio eccessivamente restrittive e indifferenziate, che non considerano le eventuali circostanze di difficoltà in cui potrebbero trovarsi le singole economie nazionali, né l'impatto sociale di tali misure;
c) la dinamica della spesa primaria netta nel periodo di applicazione del piano deve essere inferiore a quella prevista del PIL, che equivale a richiedere un miglioramento dell'avanzo primario anche quando non necessario per ridurre il rapporto tra debito e PIL;
d) non è chiaro come interagiranno il nuovo vincolo sul tasso di crescita di tale aggregato e il vincolo del 3 per cento e, dato che questo dipende dal PIL, il problema della pro-ciclicità rischia di non essere risolto, dando prevalenza all'obiettivo della stabilità rispetto a quello della crescita;
e) sebbene la spesa pubblica netta sia un indicatore direttamente osservabile e sostanzialmente sotto il controllo diretto dei governi, il suo calcolo richiederà comunque l'esclusione degli stabilizzatori automatici la cui stima non è sempre immediata;
f) il riferimento a proiezioni decennali del debito oltre l'orizzonte del piano (quindi fino a diciassette anni dalla data iniziale) da parte della Commissione ha un elevatissimo grado di incertezza e di discrezionalità, in quanto fortemente dipendente dalle ipotesi;
g) non sono chiari i margini che avranno i singoli Paesi per modificare la traiettoria proposta dalla Commissione e quindi l'effettiva titolarità nazionale della politica economica, che si avrebbe invece se la traiettoria fosse di competenza dei governi nazionali e solo in una seconda fase oggetto di un dialogo tecnico con la Commissione;
h) c'è una maggiore rigidità nella fase di applicazione per controbilanciare la flessibilità ex ante: i piani dovranno essere rispettati lungo tutto l'orizzonte quadriennale e non potranno essere modificati se non a fronte di shock particolarmente rilevanti;
i) le sanzioni nell'ambito della procedura per disavanzi eccessivi sono automatiche e hanno carattere reputazionale, essendo irrogate sulla base di una suddivisione dei Paesi in categorie in funzione del rapporto debito pubblico/PIL, mentre sarebbe preferibile un meccanismo incentivante, sul modello del RRF, che subordini il ricevimento dei fondi UE al conseguimento degli obiettivi fissati nel piano strutturale di bilancio dello Stato membro;
j) nel complesso non si tiene sufficientemente conto dell'interdipendenza tra le politiche economiche nazionali e manca una visione degli obiettivi di stabilità economica e finanziaria per l'Unione nei suo complesso i quali non sono automaticamente garantiti dalla somma aggregata degli obiettivi riferiti ai singoli Paesi, su cui si basano sia la disciplina di bilancio sia quella relativa agli squilibri macroeconomici;
rimangono aperte, inoltre, altre questioni che, seppur non rientranti nel perimetro della revisione, incidono sul funzionamento della governance:
a) la mancanza di un meccanismo permanente di stabilizzazione automatica, che ricalchi l'esperienza di SURE;
b) la necessità di prevedere una forma di capacità fiscale centrale comune, per rispondere più efficacemente sia a shock che colpiscono singoli Paesi sia eventi avversi comuni a tutti, quali ad esempio la pandemia o la crisi energetica; nonché, previa modifica dei Trattati, per un compito strutturale di sostegno al fabbisogno di investimenti e al conseguimento di beni pubblici europei e priorità comuni, così lasciando agli Stati membri margini di intervento su quelli che non sono considerati investimenti, come il sostegno alle famiglie a basso reddito e alle piccole imprese;
c) la correlata capacità di indebitamento permanente, per la stabile emissione di debito sovrano, anche al fine di trasformare il Next Generation EU in uno strumento di politica economica dell'UE, considerate le nuove priorità politiche perseguite dall'UE, come le transizioni verde e digitale e l'inclusione e la resilienza economica e sociale;
d) nonché, per quanto riguarda strettamente il nostro Paese: la mancata decisione sulla ratifica dell'accordo di modifica del Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità (Mes), e gli effetti sulla credibilità e l'affidabilità del Paese anche nella mediazione per la revisione della governance economica europea;
le proposte della Commissione europea, pur rappresentando nel complesso un miglioramento del quadro delle regole della governance economica europea, non risolvono completamente i nodi problematici di fondo, risolvendosi in un aggiornamento delle regole piuttosto che in una riforma di più ampio respiro che, attraverso una valutazione critica delle vigenti regole punti ad approdare ad un'effettiva unione fiscale ed economica;
è pieno interesse del nostro Paese portare a termine rapidamente la revisione della governance economica europea per scongiurare gli effetti della disattivazione della clausola di salvaguardia generale del PSC;
al contempo, rischiosa risulterebbe l'accettazione da parte del Governo, in sede di negoziazione, della previsione di vincoli automatici, i quali andranno a definire in modo permanente il nuovo quadro della governance economica europea, ancor più se tale scelta fosse volta a conseguire per una singola annualità l'agibilità sul deficit ai fini della manovra di bilancio per il prossimo anno. In tal modo si comprometterebbe ulteriormente la credibilità finanziaria dell'Italia, già minata dall'improvvisazione e dalle scelte fallimentari del primo anno di Governo, esponendo il Paese al rischio di attacchi speculativi e al possibile abbassamento del rating sui titoli del debito pubblico,
impegna il Governo:
1) ad attivarsi concretamente e seriamente per portare avanti un negoziato soddisfacente, proponendo ulteriori miglioramenti alla proposta della Commissione, in particolare promuovendo:
a) la rimozione di criteri quantitativi – e indirettamente quantitativi – prestabiliti e uguali per tutti gli Stati membri così come di regole automatiche, che rischiano di reintrodurre elementi di pro-ciclicità e indifferenziazione, con particolare riferimento al vincolo di riduzione annuale di una percentuale fissa del PIL in caso di un disavanzo pubblico superiore al 3 per cento (salvo circostanze eccezionali), a quello del raggiungimento al termine della traiettoria di un livello del debito inferiore a quello di partenza e, infine, al vincolo sul tasso di crescita della spesa primaria netta rispetto al PIL;
b) la previsione di una maggiore flessibilità per i piani nazionali e la possibilità di revisione degli stessi, in particolare in caso di modifiche dei parametri alla base dell'analisi di sostenibilità del debito, tra cui l'inflazione, così da rendere le regole capaci di adattarsi a contesti economico-finanziari mutevoli e non risultare eccessivamente restrittive;
c) la definizione di stabilizzatori automatici che tengano conto delle specificità nazionali anche al fine di garantire una componente anticiclica automatica sufficientemente adeguata;
d) il rafforzamento di una visione degli obiettivi di stabilità economica e finanziaria per l'Unione intesa nel suo complesso, anche attraverso la previsione di meccanismi di coordinamento delle politiche fiscali in modo da evitare che processi di aggiustamento determinino effetti depressivi sull'economia dello Stato membro e più in generale dell'Unione, alla luce della stretta interdipendenza tra le politiche nazionali, nonché dirette a contrastare pratiche di dumping fiscale;
e) un maggiore coordinamento tra la fase di elaborazione ex ante dei piani nazionali e la successiva fase di sorveglianza ex post in caso di sforamento dei parametri;
f) la possibilità di non considerare nel computo della spesa netta alcune spese per riforme o per investimenti, in particolare quelli per la transizione verde e digitale, per il contrasto del dissesto idrogeologico e del cambiamento climatico, e nello specifico le spese relative al PNRR;
g) la possibilità di scorporare il debito accumulato a causa di emergenze o eventi eccezionali, prevedendo in tal caso un percorso di rientro specifico;
h) la costituzione di una capacità fiscale dell'eurozona che permetta di intervenire in circostanze eccezionali e con condizionalità ragionevoli e, parallelamente, il rafforzamento degli strumenti comuni su temi di interesse dell'UE, rendendo permanente il Next Generation EU, o istituendo nuovi strumenti in linea di continuità con il medesimo;
i) la previsione di meccanismi di stabilizzazione automatica, sul modello SURE;
l) il superamento del rigido impianto del precedente PSC per perseguire con maggiore efficacia l'obiettivo della crescita sostenibile nonché della coesione sociale, in un'ottica di equilibrio con l'obiettivo della stabilità;
m) una maggiore valutazione dell'impatto e della dimensione sodale nei piani nazionali delle misure per la riduzione del debito e l'aggiustamento di bilancio, al fine di scongiurare un risanamento delle finanze pubbliche che penalizzi in particolare la spesa sociale;
n) l'avvio della riflessione per la revisione, in una prospettiva di medio periodo, dei parametri di riferimento del 3 per cento per il disavanzo pubblico e del 60 per cento per il debito pubblico, ormai privi di rappresentatività.
Seduta del 9 ottobre 2023
Intervento in disccusione generale di Andrea Casu
Seduta dell'11 ottobre 2023
Dichiarazione di voto di Piero De Luca