A.C. 3954-A
Il disegno di legge in esame è diretto a convertire in legge il decreto-legge n. 117 del 2016, che interviene sulla disciplina del processo amministrativo telematico e posticipa di sei mesi il termine a decorrere dal quale tutti gli atti del processo amministrativo dovranno essere sottoscritti con firma digitale. Nel corso dell'esame in sede referente, la Commissione vi ha inserito disposizioni sull'assunzione di personale amministrativo da parte del Ministero della giustizia, che avranno effetti positivi anche sul processo di digitalizzazione della giustizia.
Nella relazione mi soffermerò prima sulla parte relativa alla proroga del processo digitale amministrativo, per poi affrontare la parte sul personale, sottolineando sin da ora che si tratta di disposizioni di estremo rilievo per il buon andamento dell'amministrazione della giustizia.
Per quanto riguarda la proroga del processo digitale amministrativo, si ricorda che il Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104 del 2010), all'articolo 136, detta disposizioni sulle comunicazioni e sui depositi informatici prevedendo che «tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, dei personale degli uffici giudiziari e delle parti possono essere sottoscritti con firma digitale» (comma 2-bis). La facoltà di utilizzare le modalità telematiche nel processo amministrativo è diventata un obbligo.
Per accelerare anche dinanzi ai TAR e al Consiglio di Stato la digitalizzazione, ormai ampiamente avviata sul fronte del processo civile, l'articolo 38, comma 1-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014 (come più volte modificato nel corso degli ultimi due anni) ha modificato il predetto comma 2-bis, prevedendo che «Tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti sono sottoscritti con firma digitale. Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
Questa disposizione, però, non è mai stata efficace, in quanto lo stesso articolo 38 del decreto-legge n. 90 del 2014 ha fissato un termine a partire dal quale il processo amministrativo telematico avrebbe dovuto affermarsi: originariamente la data era quella del gennaio 2015, poi spostata al loluglio 2015 (decreto-legge n. 192 del 2014), poi ulteriormente prorogata al lo gennaio 2016 (decreto-legge n. 83 del 2015) e poi ancora spostata al 1o luglio 2016 dal decreto-legge n. 210 del 2015. La posticipazione del termine previsto per la piena operatività del processo amministrativo telematico è dovuta a ritardi nella predisposizione delle regole tecnico-operative necessarie ad applicare il principio dell'Obbligatorietà della sottoscrizione digitale degli atti. L'articolo 13 delle disposizioni di attuazione del Codice del processo amministrativo (allegato n. 2 al decreto-legislativo n. 104 del 2010), infatti, demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e l'Agenzia per l'Italia digitale, l'introduzione di regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione, l'aggiornamento del processo amministrativo telematico, tenendo conto delle esigenze di flessibilità e di continuo adeguamento delle regole informatiche alle peculiarità del processo amministrativo, della sua organizzazione e alla tipologia di provvedimenti giurisdizionali. Solo recentemente (Gazzetta Ufficiale del 21 marzo 2016), in attuazione di questa disposizione è stato emanato il DPCM. 16 febbraio 2016, n. 40 (regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico).
Osserva che, peraltro, come previsto dall'articolo 13 delle disp. att. del codice del processo amministrativo, in attuazione del criterio di graduale introduzione del processo telematico, dalla data di entrata in vigore del regolamento (21 marzo 2016) e fino al 30 giugno 2016 si procede alla sperimentazione delle nuove disposizioni presso i TAR e il Consiglio di Stato, con modalità individuate dagli organi della giustizia amministrativa. Il regolamento dunque precisa che nella fase della sperimentazione continuano a essere applicate le previgenti disposizioni in materia di perfezionamento degli adempimenti processuali e dunque la facoltatività della sottoscrizione digitale degli atti.
Su questo quadro normativo, si è inserito il decreto-legge 30 giugno 2016, n. 117, che ha posticipato il termine del lo luglio 2016 al lo gennaio 2017. Conseguentemente, durante i prossimi sei mesi il processo amministrativo telematico avrà carattere sperimentale e facoltativo. Solo al termine della sperimentazione, il 1o gennaio 2017, appunto, il deposito di tutti gli atti di parte e del giudice dovrà obbligatoriamente essere realizzato con modalità telematiche.
Più analiticamente, faccio presente che l'articolo 1, comma 1, modifica l'articolo 38, comma 1-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014, per prevedere che la modifica all'articolo 136 del Codice del processo amministrativo acquisti efficacia il lo gennaio 2017 anziché il 1o luglio 2016. Il comma 2 modifica invece l'articolo 13, comma 1-bis, delle disposizioni di attuazione del codice del processo amministrativo per consentire la sperimentazione delle regole tecnico operative introdotte dal DPCM n. 40 del 2016 fino al 31 dicembre 2016, in luogo del 30 giugno 2016.
L'articolo 2 del decreto-legge precisa poi che al processo amministrativo telematico di cui al DPCM 16 febbraio 2016, n. 40, sia dato avvio a partire dal 1o gennaio 2017.
La Commissione Giustizia ha aggiunto il comma 1-bis, per consentire, fino al 31 marzo 2017, l'applicazione delle disposizioni oggi vigenti, che prevedono la facoltà della firma digitale degli atti. In sostanza, «al fine di consentire l'avvio ordinato del processo amministrativo telematico», per i primi tre mesi sarà possibile sottoscrivere gli atti sia in modo tradizionale che digitalmente. Non sarà vigente, dunque, la nuova formulazione dell'articolo 136, comma 2-bis, del Codice del processo amministrativo. L'effetto di questa disposizione è dunque analogo a quello di una proroga di ulteriori 3 mesi dell'applicabilità del processo amministrativo telematico, posto che già attualmente esso opera in fase di sperimentazione, senza obbligatorietà per parti e giudici; e tale carattere sperimentale è destinato a durare, in base al comma 2 (v. sopra), fino al 31 dicembre 2016.
Personale amministrativo: nel corso dell'esame in sede referente la Commissione Giustizia ha inserito nell'articolo 1 del decreto-legge sedici ulteriori commi, con i quali il Ministero della giustizia è autorizzato a procedere ad assunzioni straordinarie.
L'importanza strategica per l'intero comparto della giustizia è stata evidenziata dal Ministro Orlando in occasione di una seduta di question time svoltasi lo scorso 13 luglio.
Il Ministro Orlando, rispondendo ad una interrogazione sugli stage formativi presso le cancellerie degli uffici giudiziari, che vedono attualmente impegnati lavoratori in mobilità che hanno superato un percorso selettivo, ha rilevato che la migliore risposta a questi tirocinanti va quindi cercata non in soluzioni transitorie, ma definitive, come quelle previste proprio dall'emendamento approvato dalla Commissione giustizia, che opera in questa prospettiva, prevedendo nuove assunzioni nel Ministero attraverso una procedura in cui i tirocinanti potranno spendere il titolo e, soprattutto, le competenze che hanno acquisito.
Per quanto attiene al contenuto dell'emendamento approvato, questo, introducendo all'articolo 1 i commi 2-bis e 2-ter, autorizza il Ministero della giustizia, per il triennio 2016-2018, ad assumere a tempo indeterminato fino a 1.000 unità di personale amministrativo non dirigenziale; il personale sarà inquadrato nei ruoli dell'amministrazione giudiziaria e potrà essere selezionato sia bandendo nuovi concorsi che attingendo a graduatorie ancora valide.
L'aumento del personale è destinato a supportare i processi di digitalizzazione degli uffici e a completare il processo di trasferimento allo Stato – avviato il 1o settembre 2015 – dell'obbligo di corrispondere le spese per gli uffici giudiziari precedentemente a carico dei Comuni. Alle assunzioni si potrà procedere trascorsi 60 giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge (e dunque a partire dal 29 agosto, che presumibilmente sarà anche la data di entrata in vigore della legge di conversione). Spetterà ad un decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la PA, definire le graduatorie dalle quali attingere, nonché i concorsi da bandire, dopo aver valutato i fabbisogni di professionalità del ministero.
Il comma 2-quater consente al Ministero della giustizia di assumere a tempo indeterminato ulteriore personale amministrativo non dirigenziale, attraverso procedure concorsuali disciplinate dal decreto ministeriale previsto dal comma 2-bis, attingendo alle risorse che residuano dall'espletamento delle procedure di mobilità del personale proveniente dalle province.
In sostanza, ipotizzando che i posti individuati dalle leggi di stabilità 2015 e 2016 non vengano integralmente coperti attraverso la mobilità, il provvedimento autorizza comunque il Ministero ad assumere personale fino a coprire quel contingente, attingendo alle risorse residue. Si potrà procedere alle assunzioni trascorsi 30 giorni dalla comunicazione della conclusione delle suddette procedure di mobilità (all'esito della quale sarà chiarito quanti posti sono rimasti scoperti e dunque quante risorse residuino).
Le risorse da considerare per realizzare queste procedure straordinarie di assunzione sono individuate dal comma 2-sexies che rinvia a due disposizioni delle leggi di stabilità 2015 e 2016.
Il carattere straordinario del reclutamento è confermato dal comma 2-septies, che specifica come allo stesso si proceda in deroga alla normativa vigente; le procedure straordinarie avranno inoltre priorità su ogni altra procedura di trasferimento all'interno del Ministero della giustizia.
Il comma 2-quinquies specifica che, per quanto riguarda le ordinarie procedure di assunzione (diverse dalle procedure straordinarie dei commi precedenti), l'amministrazione non potrà procedere se prima non sarà stato ricollocato in ambito regionale il personale proveniente dalle province (cfr. articolo 1, comma 234, della legge di stabilità 2016).
Per quanto riguarda l'inquadramento del personale, il comma 2-novies consente, limitatamente alle procedure già in atto, di riqualificazione del personale del Ministero (articolo 21-quater del d.l. n. 83 del 2015) e di mobilità, l'inquadramento in soprannumero nei singoli profili, ma nel rispetto della dotazione organica complessiva, fino al completo riassorbimento e alla revisione della pianta organica. Tale revisione è infatti prevista dal precedente comma 2-octies ai sensi del quale con DM giustizia, prima di procedere con le assunzioni straordinarie, si provvede alla rimodulazione dei profili professionali del ruolo dell'amministrazione giudiziaria e alla revisione della relativa pianta organica, sempre nel rispetto del limite della dotazione organica complessiva attuale e del conseguente limite di spesa.
Il comma 2-decies sopprime la disposizione (ultimo periodo del comma 771 della legge di stabilità 2016) che consente, se non sono possibili le procedure di mobilità, l'acquisizione del personale proveniente dagli enti di area vasta mediante mobilità volontaria, prescindendo dall'assenso dell'amministrazione di appartenenza. Tale modalità è da ritenersi superflua alla luce dalla disposizione che consente ora al Ministero di indire procedure concorsuali per la copertura dei posti.
Il comma 2-undecies stanzia 350.000 euro per il 2016 per lo svolgimento delle procedure concorsuali.
Il comma 2-duodecies riduce il contingente di personale che può transitare verso il Ministero della giustizia in mobilità in base al comma 425, settimo periodo, della legge di stabilità 2015, portandolo da 1.943 a 1.268 unità.
Analogamente dispone il comma 21-terdecies, intervenendo non sul comma 425 della legge di stabilità ma su una disposizione successiva, che tale norma aveva già modificato (articolo 21, comma 1, del decreto-legge n. 83 del 2015).
In relazione alla riduzione del contingente assumibile ai sensi del comma 425 della legge di stabilità 2015, i commi 2-quaterdecies e 2-quindecies provvedono a rimodulare in parallelo alla riduzione la copertura finanziaria.
Le risorse in tal modo rese disponibili sono destinate dal comma 2-sexiesdecies all'attuazione del comma 2-bis del testo in esame, e dunque all'assunzione di 1.000 unità di personale amministrativo mediante graduatorie aperte o concorsi da bandire presso il Ministero della giustizia. Infine, il comma 2-septiesdecies autorizza il Ministro dell'economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.