A.C. 1494-A
Onorevoli colleghi, la proposta di cui oggi l'Assemblea avvia l'esame, d'iniziativa del deputato Benamati, reca una delega legislativa che ha ad oggetto la riforma organica della disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999 n. 270 (cosiddetta «Legge Prodi-bis») e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 e successive modificazioni (cosiddetta «Legge Marzano»).
L'esigenza di tale riforma discende, in primo luogo, dalla necessità di dare ordine alla normativa specificamente dedicata all'insolvenza delle realtà imprenditoriali di grandi dimensioni, anche a causa del susseguirsi, nell'ultimo decennio, di una serie di interventi legislativi finalizzati all'introduzione di modifiche e di varianti rispetto all'originario impianto del decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270. Sotto altro profilo, in sede di unificazione dei modelli procedurali, si è ritenuto – stante il progressivo ridursi del numero di grandi imprese presenti nel territorio italiano, con gravi conseguenze sul piano sociale e occupazionale – di favorire l'accesso all'amministrazione straordinaria e di estendere il perimetro applicativo della relativa normativa attraverso la riduzione dei requisiti dimensionali e l'ampliamento dei soggetti legittimati a richiedere l'avvio della procedura.
Ricordo che il testo originariamente presentato della proposta di legge in esame riproduceva il testo del disegno di legge S. 2831, approvato dalla Camera nella XVII legislatura (C. 3671-ter) e trasmesso l'11 maggio 2017 al Senato, dove l'iter di approvazione non si è poi concluso.
Prima di passare a descrivere più analiticamente i contenuti della proposta, come risultante dagli emendamenti approvati dalla Commissione, riassumo brevemente l'iter seguito.
La proposta di legge è stata assegnata alla X Commissione Attività produttive, commercio e turismo in sede referente il 24 giugno 2020. La Commissione ne ha iniziato l'esame il 14 luglio 2020. Dopo un breve ciclo di audizioni, il 5 maggio 2021 è ripreso il seguito dell'esame e il 28 luglio il testo è stato emendato e inviato alle Commissioni I Affari Costituzionali, II Giustizia, V Bilancio, VI Finanze, XI Lavoro e XIV Politiche UE, nonché al Comitato per la legislazione, per i pareri di competenza. Le Commissioni I, II, VI, XI e XIV hanno quindi espresso parere favorevole mentre, in data 15 settembre, la V Commissione ha espresso parere favorevole con condizione volta a garantire il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione e il Comitato per la legislazione ha espresso parere favorevole con osservazioni. Infine, nella seduta del 22 settembre 2021, la X Commissione ha approvato alcune proposte emendative volte a recepire la condizione contenuta nel parere espresso dalla V Commissione nonché talune osservazioni contenute nel parere reso dal Comitato per la legislazione conferendomi, altresì, il mandato di riferire favorevolmente all'Assemblea.
Quanto al contenuto della proposta di legge, l'articolo 1 delinea l'oggetto della delega al Governo – ovvero la riforma organica della disciplina della amministrazione straordinaria – e la procedura per il suo esercizio; il comma 2, in accoglimento della condizione indicata dalla V Commissione, è stato emendato prevedendo che lo schema del decreto legislativo per la riforma organica della disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza sia trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica corredato di relazione tecnica che dia conto della neutralità finanziaria del medesimo.
L'articolo 2 detta i principi e criteri direttivi per l'attuazione della delega da parte del Governo, esercitata anche in coerenza con i princìpi generali che regolano la crisi di impresa e l'insolvenza, in quanto compatibili.
In particolare, il comma 1 contiene un'articolata serie di principi e i criteri direttivi di delega per la riforma dell'istituto dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, al fine di ricondurlo ad un quadro di regole generali comuni.
L'intento principale è di creare una procedura unica di amministrazione straordinaria, con finalità conservative, finalizzata alla regolazione dell'insolvenza di singole imprese, ovvero di gruppi di imprese (comma 1, lettera a)).
Con riguardo all'impostazione generale, resta ferma la struttura bifasica della procedura, contenuta nel decreto legislativo n. 270 del 1999, secondo la quale il Tribunale dispone l'ammissione del debitore all'amministrazione straordinaria (cosiddetta fase giudiziale), previa verifica dei presupposti, tra i quali, in particolare, le prospettive di recupero dell'equilibrio economico dell'attività imprenditoriale (cosiddetta fase di osservazione).
In tale quadro si inseriscono i diversi profili innovativi contenuti nella proposta di legge. In primo luogo, ferma restando la necessaria sussistenza di uno stato di insolvenza, sono modificati gli ulteriori presupposti di accesso alla procedura.
Con riferimento ai profili dimensionali dell'impresa o dei gruppi di imprese, nelle imprese singole il numero minimo di dipendenti è stabilito in 250 e in complessivi 800 in caso di contestuale richiesta di ammissione alla procedura di più imprese del gruppo (lettera b) n. 3)). Inoltre, il requisito dimensionale, dunque il concetto di "grande impresa", è ancorato non al solo numero degli occupati, ma anche quantificato sulla base della media del volume di affari degli ultimi tre esercizi (lettera b) n. 2)). Accanto alle concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali è stata altresì introdotta l'esigenza di salvaguardia della continuità produttiva e dell'occupazione diretta e indiretta (lettera b) n. 4)).
Ulteriori profili innovativi attengono all'attribuzione della competenza sulla procedura di amministrazione straordinaria alle sezioni specializzate in materia d'impresa presso i tribunali sedi di Corti d'appello, all'esito di un'istruttoria incentrata alla massima celerità (comma 1, lettera c)), nonché alla necessità di disciplinare l'operatività di misure protettive analoghe a quelle previste per il concordato preventivo, a decorrere dalla pubblicazione nel registro delle imprese della domanda di accertamento dei presupposti per l'ammissione alla procedura (comma 1, lettera d)).
Si interviene, inoltre, in merito all'avvio della procedura, prevedendo un termine di dieci giorni dal deposito della domanda del debitore, entro il quale il tribunale - accertati i requisiti - dichiari lo stato di insolvenza e disponga l'apertura della procedura per l'ammissione all'amministrazione straordinaria nominando il giudice delegato (comma 1, lettera e)).
Con specifico riguardo alla procedura di ammissione all'amministrazione, si prevede che il tribunale, entro 45 giorni dall'apertura della procedura, previa acquisizione del parere favorevole del Ministro (che si delinea come obbligatorio e vincolante) ammette l'impresa, con decreto, all'amministrazione straordinaria, ove risulti comprovata la sussistenza di concrete prospettive di recupero, sulla base del piano del commissario straordinario. È prevista anche la possibilità che il tribunale, ove lo ritenga utile o necessario, conferisca ad un professionista, iscritto nell'istituendo albo dei commissari straordinari, l'incarico di attestare, entro i successivi trenta giorni, la sussistenza dei presupposti per il recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali, al fine di adottare il decreto di ammissione; in alternativa il tribunale dichiara aperta la procedura di liquidazione giudiziale (comma 1, lettera m)).
Punto qualificante della nuova disciplina è altresì l'istituzione - presso il MISE - e la disciplina dell'albo dei commissari straordinari per l'amministrazione delle grandi imprese in stato di insolvenza, per l'iscrizione al quale sono predeterminati i requisiti di indipendenza, professionalità, onorabilità, trasparenza. La norma delegata dovrà prevedere tra i requisiti per l'iscrizione nell'albo l'essere iscritto nell'albo dei dottori commercialisti o degli avvocati o dei consulenti del lavoro, con specifica esperienza almeno quinquennale nella gestione di crisi di impresa, e l'avere svolto funzioni di amministrazione o funzioni direttive nell'ambito di imprese di notevoli dimensioni o nell'ambito di procedure concorsuali di natura conservativa o l'avere maturato specifica esperienza e professionalità nel campo della ristrutturazione delle imprese in crisi (comma 1, lettera f)). Inoltre, accogliendo quanto rilevato dal Comitato per la legislazione, è stato meglio precisato che, nell'esercizio della delega, il Governo dovrà prevedere, nel rispetto dei criteri di trasparenza ed efficienza, la periodicità almeno triennale dell'aggiornamento dell'albo (comma 1, lettera g)).
Sono altresì specificate le modalità con le quali il Ministro dello sviluppo economico deve procedere alla nomina del commissario straordinario (ovvero di tre commissari straordinari nei casi di eccezionale complessità) (comma 1, lettera h)). Il commissario straordinario potrà essere successivamente revocato, per giusta causa, dal Ministro dello sviluppo economico, anche su istanza motivata del comitato di sorveglianza (comma 1, lettera i)). Inoltre, è stata inserita la specificazione dei criteri e delle modalità di remunerazione del commissario (che tengano conto dell'efficienza ed efficacia dell'opera prestata (comma 1, lettera l)).
Altro criterio di delega attiene alla rivisitazione della procedura cosiddetta di "accesso diretto" di cui alla "Legge Marzano" (decreto-legge n. 347 del 2003). Il Governo dovrà prevedere che imprese con determinate caratteristiche - quelle quotate sui mercati regolamentati, quelle di maggiore dimensione (imprese con almeno 1.000 dipendenti e con un fatturato pari a un multiplo significativo di quello individuato per tutte le altre) e quelle che svolgano servizi pubblici essenziali - possano essere ammesse alla procedura, in via provvisoria, dall'autorità amministrativa (il Ministero dello sviluppo economico), con contestuale nomina del Commissario straordinario. La conferma della misura, verificati i requisiti, spetta al Tribunale, che provvede entro breve termine (comma 1, lett. n)).
Si delega il Governo a disciplinare le modalità di nomina del comitato di sorveglianza da parte del Ministro dello sviluppo economico e, per quanto riguarda i componenti da individuare tra i creditori, da parte del tribunale, determinando i requisiti di onorabilità, indipendenza e professionalità dei medesimi componenti (comma 1, lettera o)).
Il Governo dovrà, inoltre, disciplinare le modalità con cui il tribunale, su ricorso del commissario straordinario, sentito il comitato di sorveglianza, può autorizzare: 1) la sospensione ovvero lo scioglimento dei contratti pendenti; 2) il pagamento di crediti pregressi strategici al di fuori delle regole del riparto; 3) l'esonero dalle azioni revocatorie per i pagamenti effettuati dall'imprenditore (comma 1, lettera p)).
Altri criteri di delega prevedono che sia assicurata la flessibilità, in funzione delle caratteristiche dell'impresa e dei mercati di riferimento, nella definizione dei contenuti del programma di ristrutturazione nonché della durata dei programmi di ristrutturazione e di cessione dei complessi aziendali (comma 1, lettera q)); la legittimazione del commissario straordinario e del comitato di sorveglianza (legittimazione attribuita disgiuntamente, come precisato in accoglimento di quanto osservato dal Comitato per la legislazione), a presentare al tribunale istanza di conversione dell'amministrazione straordinaria in liquidazione giudiziale ordinaria (comma 1, lettera r)); l'accesso delle imprese in amministrazione straordinaria al concordato, anche sulla base di proposte concorrenti (comma 1, lettera s)).
Si delega, infine, il Governo a prevedere, per quanto non altrimenti disciplinato e in particolare per quanto attiene alla disciplina dei gruppi d'impresa e all'esecuzione del programma, che trovino applicazione i criteri ispiratori della disciplina di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, sostituendo il termine fallimento con quello di liquidazione giudiziale, in linea con la riforma delle procedure di insolvenza del decreto legislativo n. 14 del 2019. Per i debiti contratti dalle imprese in amministrazione straordinaria la proposta di legge dispone infine che venga tenuta ferma la possibilità per lo Stato di garantirli, secondo quanto previsto dalla disciplina vigente ed entro i limiti consentiti dalla normativa dell'Unione europea (comma 1, lettera t)).
Mi fa piacere, infine, evidenziare la diffusa convinzione circa l'opportunità di realizzare le finalità del provvedimento, come ben emerso nel corso dei lavori della Commissione attività produttive, commercio e turismo.
In conclusione, auspico che anche in quest'Aula, così come già accaduto in Commissione, in considerazione del meritevole intento che sottende alla presente proposta di legge di delega al Governo per la riforma della disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, si possa raggiungere un'ampia condivisione da parte dei gruppi.