A.C. 3514-A
Grazie, signora Presidente. Onorevoli colleghi e onorevoli colleghe, ringrazio la relatrice, onorevole Mazzetti, per avere già inquadrato e descritto in maniera molto efficace i contenuti della prima parte di questa legge delega.
Mi voglio limitare, sulla parte che è già stata illustrata, a sottolineare come questo disegno di legge, che è stato modificato e rafforzato dall'esame parlamentare, ha consentito non solo di rendere la normativa più corrispondente al diritto comunitario, ma anche di affrontare alcuni nodi ritenuti maggiormente significativi per rispondere alle esigenze di riforma di cui il Paese ha necessità, coniugando gli obiettivi di semplificazione e accelerazione degli appalti pubblici con quelli, altrettanto rilevanti, di legalità, trasparenza, apertura alla concorrenza, sostenibilità, parità di genere e generazionale, inclusione lavorativa per le persone con disabilità, tutela e sicurezza sul lavoro. A tale riguardo, la collega Mazzetti ha già sottolineato l'importanza di una modifica introdotta proprio dall'esame parlamentare e, in particolare, l'intervento sulla lettera h).
Il ripristino dell'obbligo di clausola sociale è stato condiviso da tutti i gruppi parlamentari che a loro volta hanno raccolto un appello unitario delle forze sindacali; ed è un passaggio fondamentale, perché sappiamo bene che questo strumento è quello più efficace per proteggere nei cambi di appalto i lavoratori e le lavoratrici, in modo particolare nel settore dei servizi ad alta intensità di manodopera. La ripresa degli investimenti pubblici, la gestione di servizi pubblici essenziali non possono avvenire in alcun modo a scapito della tutela del lavoro. Grazie all'emendamento approvato dal Parlamento viene rimossa ogni ambiguità su questo punto e garantito che non si farà alcun passo indietro sulla validità delle clausole sociali rispetto alle norme esistenti.
Vado avanti ad illustrare i contenuti del disegno di legge, riprendendo dal criterio di delega che richiama la lettera n), inserita al Senato, che impone di razionalizzare e semplificare le cause di esclusione al fine di rendere le regole di partecipazione chiare e certe, individuando le fattispecie che configurano un illecito professionale.
La lettera o) prevede la semplificazione della normativa primaria in materia di programmazione e localizzazione delle opere pubbliche, con particolare riguardo all'istituto del dibattito pubblico, strumento fondamentale per accompagnare lo sviluppo di opere rilevanti per le quali gli obiettivi di condivisione e accettazione territoriale e sociale devono essere perseguiti con particolare attenzione.
La lettera p), inserita al Senato, richiede di introdurre l'obbligo di sottoscrizione di apposite polizze assicurative per il personale interno alle amministrazioni di copertura dei rischi di natura professionale, con oneri a carico delle amministrazioni stesse, nel caso di affidamento degli incarichi di progettazione.
La lettera q) dispone in merito alla semplificazione delle procedure concernenti l'approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche, anche attraverso la ridefinizione dei livelli di progettazione, ai fini di una loro riduzione, lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti. A tale riguardo, si prevede una razionalizzazione della composizione e dell'attività del Consiglio superiore dei lavori pubblici. Voglio a questo proposito ricordare come la qualità della progettazione rappresenti un fattore determinante dell'efficacia dell'intero processo di realizzazione delle opere pubbliche.
La lettera r) impone di definire, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenzialità e tenuto conto delle esigenze di semplificazione richieste dalle specificità del settore, la disciplina applicabile ai contratti pubblici nell'ambito dei servizi di ricerca e sviluppo da parte degli organismi di ricerca e delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, nonché della disciplina applicabile alle ipotesi di collaborazione tra organismi di ricerca.
La lettera s) prevede la rivisitazione e semplificazione del sistema di qualificazione degli operatori al fine di valorizzare i criteri di verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, dell'adeguatezza dell'attrezzatura tecnica e dell'organico, delle attività effettivamente eseguite e del rispetto della legalità e delle disposizioni relative alla prevenzione antimafia, alla tutela del lavoro, alla prevenzione e al contrasto della discriminazione di genere, anche attraverso l'utilizzo di banche dati a livello centrale che riducano le incertezze in sede di qualificazione degli operatori nelle singole procedure di gara e considerando la specificità del settore dei beni culturali.
La qualificazione degli operatori è un altro elemento essenziale, insieme alla qualificazione delle stazioni appaltanti, per migliorare il quadro dei contratti pubblici, potendo anche contare su alcune recenti modifiche normative consolidate che ne hanno innalzato i livelli di qualità e garanzia, come, ad esempio, l'obbligo del documento unico di regolarità contributiva e di congruità riguardo alla manodopera impiegata.
La lettera t) richiede al legislatore delegato l'individuazione dei casi nei quali si può ricorrere a meccanismi valutativi delle offerte mediante automatismi e la tipizzazione dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell'aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo. Anche in questo caso si specifica nel criterio direttivo che, nell'esercizio della delega, si dovrà tenere conto delle peculiarità dei contratti nel settore dei beni culturali.
Al Senato tale criterio è stato molto opportunamente integrato al fine di prevedere, in particolare, che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assegnati a ribasso.
La lettera u), inserita al Senato, richiede la ridefinizione della disciplina delle varianti in corso d'opera in relazione alla possibilità di modifica dei contratti durante la fase dell'esecuzione.
La lettera v), anch'essa inserita al Senato, prevede che i decreti attuativi riformino la disciplina relativa ai servizi sociali e della ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché quella dei servizi ad alta intensità di manodopera, stabilendo come criterio utilizzabile ai fini dell'aggiudicazione esclusivamente quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. In sede referente, è stato inoltre previsto che nei suddetti bandi sia obbligatoria la previsione di specifiche clausole sociali per promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato. La lettera z) indica tra i criteri e i principi direttivi l'individuazione di modalità incentivanti per il ricorso alle procedure flessibili, quali, ad esempio, il dialogo competitivo, il partenariato, le procedure per l'affidamento di accordi quadro e le procedure competitive con negoziazione. La lettera aa) stabilisce che nell'esercizio della delega si provveda all'indicazione di meccanismi di razionalizzazione e semplificazione delle forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto, alle concessioni di servizi e alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, con l'obiettivo di rendere tali procedure maggiormente attrattive per gli investitori professionali e per gli operatori del mercato delle opere pubbliche.
Quale strumento di semplificazione viene prevista anche l'adozione di contratti-tipo e, in base a una modifica operata in sede referente, di bandi-tipo.
La lettera bb) prevede l'individuazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che giustifichino l'adozione di particolari misure di riservatezza.
La lettera cc), introdotta al Senato, prevede la revisione del sistema delle garanzie fideiussorie per la partecipazione ed esecuzione dei contratti pubblici, prevedendo una disciplina omogenea per i settori ordinari e per i settori speciali e stabilendo, in relazione alle garanzie dell'esecuzione dei contratti, la possibilità di sostituire le stesse mediante l'effettuazione di una ritenuta di garanzia proporzionata all'importo del contratto in occasione del pagamento di ciascun stato avanzamento lavori.
Le lettere dd) ed ee) richiedono al Governo che negli atti delegati vi sia l'indicazione dei contratti pubblici esclusi dall'ambito di applicazione delle direttive europee, nonché delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possano ricorrere all'appalto integrato. Attualmente il codice prevede il divieto del ricorso all'affidamento congiunto della progettazione e dell'esecuzione dei lavori, divieto che però è sospeso fino al 30 giugno 2023. In sede referente, la lettera ee), che prevede l'individuazione delle ipotesi in cui è possibile ricorrere all'appalto integrato, è stata opportunamente integrata al fine di introdurre una serie di vincoli. Viene infatti richiesto, per quanto riguarda la possibilità di accedere a questa facoltà, il possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti, nonché l'obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti le modalità per la corresponsione diretta da parte della stazione appaltante al progettista o della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall'operatore economico, al netto del ribasso d'asta.
La lettera ff) fissa il divieto di proroga dei contratti di concessione, ad eccezione di quelli regolati dai principi europei in materia di affidamento in house. Con riguardo alle concessioni si specifica la necessità di procedere ad una razionalizzazione della disciplina sul controllo degli investimenti dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate, fermo restando l'obbligo dei concessionari stessi in merito alla corretta e puntuale esecuzione dei contratti.
La lettera gg), sempre in merito ai contratti di concessione, formula uno specifico criterio di delega volto alla razionalizzazione della disciplina delle modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, con l'obiettivo di introdurre una disciplina specifica per i rapporti concessori riguardanti la gestione dei servizi di interesse economico generale. Al Senato tale criterio di delega è stato integrato nel senso di prevedere l'introduzione di una disciplina riferita alle concessioni in essere e non affidate con la formula della finanza di progetto, ovvero con procedure di gara ad evidenza pubblica secondo il diritto dell'Unione. La disposizione fa specifico riferimento alla disciplina - da dettare secondo criteri di gradualità e proporzionalità e tenendo conto delle dimensioni e dei caratteri del soggetto concessionario, dell'epoca di assegnazione della concessione, della sua durata, del suo oggetto e del suo valore economico - dei casi in cui sussista l'obbligo di affidare a terzi, mediante procedure di evidenza pubblica, parte dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle medesime concessioni, garantendo la stabilità del personale impiegato e la salvaguardia della relativa professionalità.
È importante, sul punto, richiamare la pronuncia della Corte costituzionale n. 218 del 2021, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle previsioni contenute all'articolo 177 del vigente codice dei contratti pubblici, concernenti l'obbligo, a carico dei titolari di concessioni affidate direttamente, di affidare all'esterno, mediante appalto a terzi, l'80 per cento dei lavori di servizi e forniture oggetto di concessioni e di assegnare il restante 20 per cento a società in house o, comunque, controllate e collegate. Tale norma non trova alcun fondamento nella disciplina europea, oltre a porre una serie di criticità, che sono state più volte portate all'attenzione di Governo e Parlamento anche dall'Autorità di regolazione e dalle associazioni sindacali. A tale riguardo, sarà importante che, nell'esercizio della delega, ci sia piena aderenza agli orientamenti espressi dalla Corte costituzionale con la richiamata sentenza.
La lettera hh) prevede l'individuazione di meccanismi sanzionatori e premiali volti a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti da parte dell'aggiudicatario.
La lettera ii), introdotta al Senato, dispone in merito alla semplificazione delle procedure di pagamento da parte delle stazioni appaltanti del corrispettivo contrattuale, anche riducendo gli oneri amministrativi a carico delle imprese. In sede referente è stato specificato che, in sede di esercizio della delega, devono essere previsti anche meccanismi di accelerazione delle procedure di pagamento.
La lettera ll) fissa il criterio del rafforzamento dei meccanismi di risoluzione delle controversie alternative al rimedio giurisdizionale.
Il comma 3 del disegno di legge prevede che vi sia il contestuale coordinamento normativo ovvero l'esplicita abrogazione delle disposizioni oggetto di riforma o incompatibili, nonché l'adozione di norme di coordinamento transitorie e finali.
Il comma 4, invece, disciplina nel dettaglio il procedimento di adozione dei decreti legislativi di attuazione della delega in esame. In particolare, come già esplicitato nel comma 1, i decreti legislativi in questione dovranno essere adottati entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega.
Il testo prevede che i decreti legislativi saranno adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con i Ministri competenti ed è prevista l'acquisizione dei pareri della Conferenza unificata, del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari. Viene previsto, altresì, un termine di 30 giorni per l'espressione del parere e il meccanismo di silenzio-assenso, una volta decorso tale termine.
In sede referente, il comma in esame - recependo una condizione posta dal parere del Comitato per la legislazione e volta a soddisfare, in termini inequivoci, l'esigenza che il testo trasmesso alle Camere abbia completato la fase procedimentale interna all'Esecutivo, così come richiesto dalla lettera dei Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 febbraio 1998 - è stato modificato al fine di precisare la scansione delle varie fasi procedurali previste. La nuova formulazione prevede, infatti, l'articolazione delle seguenti fasi: adozione degli schemi, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato, che sono resi entro il termine di 30 giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere; successiva trasmissione degli schemi alle Camere per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di 30 giorni, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato.
Ove il parere delle Commissioni parlamentari citate indichi specificamente talune disposizioni come non conformi ai principi e ai criteri direttivi recati dalla legge delega, il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali motivazioni, corredate dai necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro 10 giorni dall'assegnazione e, decorso tale termine, il decreto legislativo può essere comunque emanato.
Inoltre, qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei 30 giorni che precedono la scadenza dei termini di delega previsti dal presente articolo, o successivamente, questi ultimi sono prorogati di 3 mesi.
Lo stesso comma 4, infine, autorizza l'emanazione di decreti legislativi correttivi e integrativi che potranno essere adottati entro 2 anni.
Il comma 5 reca la clausola di invarianza finanziaria, anche se, qualora i decreti legislativi determinassero nuovi o maggiori oneri non coperti al loro interno, gli stessi decreti potranno essere adottati solo successivamente o contestualmente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. Nel corso dell'esame al Senato è stato inserito l'articolo 2, recante una clausola di salvaguardia delle autonomie speciali: Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria legislazione ai principi della presente legge secondo le disposizioni contenute negli statuti speciali e nelle relative norme di attuazione.
Concludo, Presidente, l'illustrazione del provvedimento ringraziando, oltre la relatrice Mazzetti, tutti i gruppi parlamentari, per la dialettica costruttiva e gli apporti positivi, che hanno consentito un dialogo proficuo con il Governo. Ringrazio, in particolare, la Vice Ministra Bellanova, che ha seguito con grande attenzione e disponibilità il provvedimento, nonché gli uffici del Ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili e della VIII Commissione.
Ritengo che la discussione che abbiamo svolto in sede referente, ulteriormente arricchita dai pareri delle altre Commissioni e dal dibattito che si svolgerà in quest'Aula, possa contribuire a realizzare un obiettivo importante di rafforzamento e miglioramento dell'assetto dei contratti pubblici nel nostro Paese e a concretizzare un obiettivo centrale di riforma, garantendo il rispetto dei nostri impegni assunti in sede europea con il Piano nazionale di ripresa e resilienza.