Doc. LXXXVII-bis, n. 3-A
Discussione della Relazione della XIV Commissione sulla Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea per l'anno 2015 e sul Programma di lavoro della Commissione per il 2015 e sul Programma di diciotto mesi del Consiglio dell'Unione europea
Grazie, Presidente. L'Assemblea della Camera affronta oggi l'esame della Relazione approvata lo scorso 29 luglio dalla XIV Commissione politiche dell'Unione europea, che ha svolto un approfondito esame della Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea riferita all'anno 2015, predisposta dal Governo in applicazione dell'articolo 13 della legge n. 234 del 2012, che regola i rapporti tra l'ordinamento nazionale e le politiche dell'Unione europea. Il documento è stato esaminato congiuntamente con il programma di lavoro della Commissione europea per il 2015, «Un nuovo inizio», e il programma di diciotto mesi del Consiglio dell'Unione europea, anche svolgendo audizioni qualificate: la Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, il professor Enrico Giovannini, vicepresidente del gruppo permanente di alto livello sulla competitività e la crescita e Confindustria, che hanno fornito utili elementi di informazione e valutazione.
Intendo, innanzitutto, rivolgere un particolare ringraziamento al sottosegretario Gozi, per il lavoro svolto con la XIV Commissione e anche per l'impegno che ha inteso dedicare in questa legislatura ad una crescente e proficua collaborazione tra la nostra Commissione e il Governo, che ha favorito un sempre più tempestivo ed efficace lavoro di fase ascendente, che consente al Parlamento italiano di intervenire nel processo europeo a partire dalla fase di formazione della normativa dell'Unione. Questo impegno si colloca in un quadro di rapporti ormai consolidati di reciproco scambio e di collaborazione tra la XIV Commissione e il Dipartimento per le politiche europee della Presidenza del Consiglio, che ha consentito di pervenire, subito prima della pausa estiva dei lavori parlamentari, alla rapida e tempestiva approvazione delle due leggi europee, in un comune sforzo verso la riduzione e la prevenzione del carico di procedure di infrazione nei confronti dell'Italia.
L'esame congiunto dei documenti, che alla Camera si colloca nell'ambito di una vera e propria sessione europea di fase ascendente, dedicata alla valutazione e al confronto tra le priorità delle istituzioni europee e quelle del Governo per l'anno in corso, costituisce potenzialmente un passaggio cruciale per l'intervento del Parlamento nella definizione della politica europea del nostro Paese. I documenti programmatici presentano quest'anno un rilievo politico e strategico significativo in considerazione di due elementi: si tratta dell'esame del primo programma di lavoro della nuova Commissione Juncker, con rilevanti novità sul piano del metodo e dei contenuti; contemporaneamente, vi è la possibilità di dare seguito, attraverso la Relazione programmatica, all'azione svolta dal nostro Paese nel corso del semestre di presidenza, che ha già prodotto importanti innovazioni nell'approccio dell'Unione europea all'economia e alle altre questioni cruciali.
L'obiettivo finale dell'esame è concorrere a definire una cornice strategica coerente per la politica europea del nostro Paese, articolata intorno a grandi obiettivi e linee d'intervento prioritarie, la cui realizzazione può andare anche oltre l'anno di riferimento dei documenti. È appena il caso di sottolineare che l'utilità di una sessione di questo tipo è direttamente proporzionale alla sua tempestività. È quindi importante che la Relazione programmatica sia trasmessa dal Governo entro la fine di ciascun anno, in modo da porre il Parlamento in condizioni di fornire un contributo utile entro il primo semestre dell'anno di riferimento.
Non va, infatti, trascurato il valore aggiunto costituito dalla possibilità di svolgere nei tempi più congrui una discussione sui documenti programmatici, stante il fatto che i processi decisionali europei sono organizzati in maniera ordinata e rispondono ad una sequenza per cui i singoli provvedimenti sono preceduti da documenti preparatori che individuano la questione che si intende affrontare definendone caratteristiche, aspetti problematici e prospettando eventuali soluzioni.
È questo, insieme alla previsione di una motivazione nel corpo degli atti legislativi, un elemento assai qualificante del processo decisionale europeo che potrebbe essere opportuno incorporare anche nella nostra esperienza, posto che tuttora l'attività normativa in Italia è contrassegnata da una forte imprevedibilità e da un'eccessiva produzione di atti, che determina il fenomeno più volte denunciato dell'inflazione legislativa, generando confusione e incertezza nei destinatari delle norme. Ciò potrebbe risultare tanto più necessario in considerazione del fatto che l'Europa è investita da una serie di problemi che mettono a dura prova la sua capacità di fornire risposte adeguate e condivise sia tra i diversi partner che all'interno di ciascun Paese membro.
Negli ultimi mesi si sono presentati in rapida successione problemi che hanno inevitabilmente assunto le caratteristiche di vere e proprie emergenze per la difficoltà dell'Unione europea di farvi fronte con le necessarie fermezza e tempestività: dalla gestione dei flussi migratori alla recrudescenza delle situazioni di crisi e dei conflitti in molti Paesi ai confini dell'Europa; dalla diffusione del terrorismo e della criminalità transfrontaliera alla difficoltà di superare la lunga crisi economico-finanziaria, all'accentuazione della concorrenza delle economie più aggressive e dinamiche, fino alla recente vicenda greca.
L'Europa è ormai stabilmente al centro del dibattito pubblico e del confronto politico. Ciò pone con urgenza la necessità di riavviare la discussione sulle prospettive del processo di integrazione e sulle iniziative da assumere per consentire all'Unione europea di attrezzarsi in maniera più efficace di fronte alle questioni che di volta in volta si pongono. La Commissione Juncker ha dimostrato, dall'inizio del suo mandato, un'apprezzabile capacità di segnare una discontinuità, individuando alcune priorità definite, appunto, nel Programma di lavoro della Commissione: «Un nuovo inizio».
Appare condivisibile l'obiettivo dichiarato dalla Commissione di dare risposta concreta alle aspettative dei cittadini europei che chiedono all'Unione una soluzione ai grandi problemi legati all'attuale congiuntura socio-economica, quali la forte disoccupazione, l'elevato debito pubblico, la scarsa crescita e la carenza di investimenti e di competitività a livello mondiale, auspicando, al tempo stesso, una minore ingerenza dell'Unione nelle questioni quotidiane, nelle quali gli Stati membri possono intervenire più efficacemente. Merita segnalare che, per la prima volta, la Commissione ha accettato di discutere con il Consiglio il proprio programma prima della sua formale presentazione al Parlamento europeo, dando seguito alle indicazioni emerse dalla riflessione sul funzionamento delle istituzioni dell'Unione europea promossa dalla Presidenza italiana.
Il Programma è basato su quattro importanti e condivisibili principi: conformità ai dieci orientamenti politici annunciati da Juncker in qualità di candidato presidente della Commissione; applicazione della discontinuità legislativa: la Commissione ha deciso il ritiro delle proposte che non sono conformi agli orientamenti politici o che hanno subito così tante modifiche nel corso dei negoziati da risultare non più aderenti agli obiettivi iniziali, nonché delle proposte sulle quali in sede negoziale non vi è stato alcun accordo; alleggerimento del carico normativo: le nuove norme proposte, cioè, non dovranno imporre eccessivi oneri e formalità burocratiche, mentre quelle esistenti saranno oggetto di revisione sulla base del Programma REFIT, cioè di adeguatezza della regolamentazione; la modifica dei metodi di lavoro: il Programma auspica una maggiore collaborazione con il Parlamento europeo e il Consiglio per definire le principali priorità politiche e legislative delle tre istituzioni e accelerare così il processo decisionale.
Tale ultimo aspetto, in maniera molto più esaustiva e sistematica, è affrontato nel pacchetto da ultimo presentato dalla Commissione europea sulla migliore regolamentazione, la cosiddetta better regulation, sul quale ci si soffermerà in seguito. Questi principi si traducono nei 4 allegati che accompagnano il Programma, tra i quali il più rilevante, l'Allegato 1, è quello che reca essenzialmente le iniziative che saranno presentate nel 2015, alcune delle quali sono state già presentate nei primi tre mesi dell'anno. Come evidenziato dalla XIV Commissione nella propria relazione per l'Assemblea, ai cui contenuti rinvio per un'analisi puntuale delle priorità individuate dalla Commissione europea e degli impegni assunti dal Governo italiano nei documenti rispettivamente presentati, relativamente alla Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, il documento appare, nel suo complesso, conforme alle previsioni della legge n. 234 del 2012. Per le politiche sono infatti indicati, sia pure in termini a volte generici, gli orientamenti del Governo e le azioni dell'Unione europea che esso considera prioritarie. Apprezzabile è, in particolare, l'incrocio operato a questo scopo con le priorità indicate nel Programma di lavoro della Commissione e con quelle della Presidenza lettone del Consiglio, preceduta dalla Presidenza dell'Italia che quindi – va ricordato – ha contribuito alla definizione delle stesse, nonché la forte attenzione alle iniziative che il Governo intende assumere per dare continuità agli obiettivi perseguiti nel corso del semestre italiano di Presidenza.
Un'analisi più dettagliata si auspica, per il futuro, possa essere dedicata all'attività delle Camere nella fase di formazione delle politiche e della normativa europea, come previsto dall'articolo 13 della legge n. 234 del 2012, richiamando gli atti di indirizzo approvati dalle Camere in relazione a specifici progetti legislativi o ad altri documenti dell'Unione europea, pur menzionati nella Relazione. Si segnala, dunque, la necessità di cogliere l'occasione che ci viene offerta dai documenti programmatici per svolgere un'approfondita discussione che eviti posizioni propagandistiche e inutilmente ostili, in termini pregiudiziali, all'Europa.
È bene chiarire che l'integrazione europea e il suo rafforzamento rappresenta l'unica prospettiva per ciascuno dei nostri Paesi, ivi compresi quelli economicamente più solidi, in considerazione della dimensione globale dei fenomeni che l'Europa è chiamata a fronteggiare. Ciò vale, in particolare per l'Italia, che ha sempre trovato nell'aggancio all'Unione europea un elemento di crescita e di progresso.
Il nostro Paese deve interpretare con intelligenza e spirito di iniziativa il ruolo fondamentale che, in quanto Paese fondatore, è chiamato a svolgere per il rilancio del processo di integrazione, che non deve inseguire velleitari obiettivi astratti, ma fondarsi su questioni concrete che possano essere apprezzate dai cittadini europei. L'unico modo per fronteggiare e invertire la tendenza al crescente euroscetticismo consiste nel recuperare pienamente la capacità dell'Unione europea di proporsi come leader a livello internazionale affermando i valori fondanti che consentano legittimamente di assumere il modello europeo a riferimento: la salvaguardia dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto, il superamento dei divari economici, la coesione e la solidarietà tra gli Stati membri, la promozione di uno sviluppo economico sostenibile rispettoso dell'ambiente e della dignità umana.
In questo quadro l'Italia può far valere gli sforzi compiuti negli ultimi anni per mantenere gli impegni assunti sul terreno della finanza pubblica, per realizzare le riforme strutturali per modernizzare il Paese e, più in generale, per adempiere più tempestivamente agli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, come dimostra anche il positivo lavoro svolto per il recepimento della normativa europea e la riduzione delle procedure di infrazione.
A chiusura della mia relazione vorrei svolgere alcune considerazioni. Ormai da mesi le vicende dell'Unione europea aprono costantemente i notiziari e le prime pagine dei giornali. Anche all'estero vi è una diffusa preoccupazione sullo stato dell'Unione e sulla sua capacità di fronteggiare i problemi sempre più numerosi che si pongono e che ogni volta mettono a dura prova la capacità di reazione delle istituzioni. I casi più eclatanti sono quelli della recente drammatica crisi greca e della gestione dei flussi migratori. Nonostante le evidenti difficoltà, le forti resistenze e gli atteggiamenti di chiusura di alcuni partner, si registrano alcuni incoraggianti segnali che evidenziano una accresciuta consapevolezza, in primo luogo delle opinioni pubbliche europee, della necessità di riprendere il processo di integrazione.
È evidente che gli assetti istituzionali, le regole e gli strumenti a disposizione delle autorità europee non sono pienamente adeguati all'evoluzione incessante degli scenari internazionali. Si va finalmente diffondendo l'idea che l'unica risposta non può che consistere nel rafforzamento della coesione politica all'interno dell'Unione europea, nella prospettiva di un'evoluzione in senso federale.
Alcune recenti iniziative della Commissione europea e delle altre istituzioni dell'UE sembrano prefigurare una prospettiva di questo tipo: mi riferisco... Mi riferisco, in primo luogo, al rapporto redatto dai cinque Presidenti e, ancora di più, alle iniziative coraggiose adottate dal Presidente della BCE per contrastare il rischio deflazione e alla discussione in atto per quanto concerne la realizzazione di una vera politica comune in materia di migrazioni. Molto resta ancora da fare, ma è significativo che alcuni determinanti partner, tra i Paesi fondatori, stiano maturando un approccio positivo e pienamente collaborativo facendosi promotori di un avanzamento del processo di integrazione e di una piena corresponsabilizzazione, nonostante le difficoltà e gli ostacoli opposti da altri Paesi membri.
È inutile illudersi: non ci sono risposte adeguate, che si limitino al livello nazionale e che possano prescindere dalla dimensione europea, alle questioni che dobbiamo affrontare e che appartengono alla sfera della globalizzazione. I nostri interlocutori, Stati Uniti, Cina, India, in primo luogo, hanno dimensioni largamente superiori a quelle dei singoli Stati membri dell'Unione europea: l'avanzamento dell'integrazione è un obbligo e non una scelta.
Affinché il processo di consolidamento dell'Unione politica si realizzi in maniera efficace, è necessario che siano contrastate le tendenze populistiche ed euroscettiche. Dobbiamo impegnarci per dimostrare concretamente ai cittadini europei i vantaggi dello stare insieme e, allo stesso tempo, evidenziare i rischi che possono derivare da un'inerzia che si trascina nel tempo e che rischia di relegare l'Europa a un ruolo marginale a livello internazionale.
Per questo motivo, è indispensabile che i Parlamenti svolgano una funzione attiva, promuovendo tutte le sedi di confronto e discussione utili a aiutare i cittadini europei a capire la reale portata delle sfide da affrontare e per comprendere appieno rischi e vantaggi delle scelte che siamo chiamati a compiere. Nella fase che si deve aprire – che non esito a definire «costituente» ai fini di una vera e propria unione politica dell'Europa – i Parlamenti sono dunque chiamati ad agire con la massima sollecitudine.
Queste considerazioni valgono in primo luogo per il Parlamento italiano, che tradizionalmente tra i Parlamenti europei ha sempre svolto un ruolo attivo, particolarmente incisivo, ed è tuttora fra i Parlamenti più forti e attrezzati anche per quanto concerne il rapporto con i rispettivi Governi. La Camera dei deputati, a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, ha aggiornato le sue procedure allo scopo di rafforzare gli strumenti istruttori attivabili per l'esame delle proposte di atti normativi e dei documenti dell'Unione europea. Al potenziamento della strumentazione a disposizione non si è, tuttavia, sempre accompagnata un'attenzione adeguata da parte di tutti gli organi parlamentari nella tempestiva valutazione delle iniziative e delle proposte di volta in volta avanzate dalle istituzioni europee.
Auspico quindi che la Presidenza della Camera e i presidenti delle Commissioni vogliano promuovere una maggior attenzione da parte degli organi parlamentari su queste materie, inserendo regolarmente nei programmi di lavoro, rispettivamente dell'Assemblea e delle Commissioni, l'esame delle proposte di atti e documenti dell'Unione europea di maggior rilievo. È ormai chiaro che le decisioni più significative in molti ambiti vengono adottate a Bruxelles. È paradossale che il nostro Parlamento si impegni in lunghe discussioni su singoli emendamenti, spesso a carattere micro-settoriale, ignorando provvedimenti europei suscettibili di produrre un enorme impatto sull'ordinamento nazionale.
Per lo stesso motivo, mi permetto di raccomandare un'attenzione particolare per la valorizzazione delle procedure e delle sedi relative all'esame degli atti europei, ivi comprese le competenze della XIV Commissione, nell'ambito del lavoro in corso per la revisione del Regolamento della Camera. Da ultimo, voglio esprimere il mio apprezzamento per l'attenzione che su questi temi sta dimostrando la Presidenza della Camera nell'attuale legislatura, anche in relazione all'iniziativa che la Presidente Boldrini ha preannunciato nella odierna riunione dei presidenti dei gruppi parlamentari, quale contributo alla discussione sul tema della ripresa del progetto di integrazione europea in una chiave che, traendo ispirazione dalla lezione dei Padri fondatori, la aggiorni alla luce dell'evoluzione degli scenari in cui siamo chiamati ad operare (Applausi dei deputati dei gruppi Partito Democratico e Area Popolare (NCD-UDC)).