A.C. 2613-D
Signor Presidente, onorevoli colleghi, sottosegretario, le riforme costituzionali, che sono state una costante nel dibattito pubblico a partire dalla fine degli anni Settanta, in questa legislatura sono divenute una priorità politica di grande rilievo, per volontà di noi, che le abbiamo presentate, e per la necessità di un cambiamento nel Paese, nella sua organizzazione istituzionale. Di commissioni di studio e di commissioni incaricate di redigere progetti organici di riforma della Seconda parte della Costituzione è costellata la storia repubblicana degli ultimi trent'anni. Mi limito a citare quelle parlamentari: la Commissione Bozzi (1983), la Commissione De Mita-Iotti (1992) e la Commissione D'Alema (1997).
Sulla base di questo retroterra, nella XVII legislatura le riforme costituzionali non sono state più solo uno dei temi dell'agenda politica parlamentare, ma la priorità politica e istituzionale del Parlamento e del Governo. Non solo sono state espressamente inserite nelle dichiarazioni programmatiche del Governo Letta e del Governo Renzi, ma il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, ha fatto ad esse espresso riferimento nel discorso pronunciato di fronte al Parlamento in seduta comune in occasione dell'avvio del suo secondo straordinario mandato, affermando che quello delle riforme era un impegno che il Parlamento non poteva continuare a mancare, soprattutto dopo l'imperdonabile fallimento della modifica della legge elettorale e di alcune disposizioni della Seconda parte della Costituzione, che aveva segnato la chiusura della precedente legislatura.
Il Governo in carica si è fatto motore del processo di riforma. Lo ha fatto portando a termine l'approvazione di una nuova legge elettorale per la Camera deputati – anche in conseguenza della sentenza n. 1 del 2014 della Corte Costituzionale – e presentando un disegno di legge di revisione della Seconda parte della Costituzione, che ha ampiamente attinto ai contenuti e ai punti fermi del dibattito politico, istituzionale e dottrinale degli ultimi tre decenni. Il Governo in carica ha anche deciso di percorrere la strada procedurale segnata dall'articolo 138 della Carta fondamentale, scartando l'opzione che precedentemente era stata vagliata. Di questa procedura, come è noto, verrà perseguita anche la variante referendaria, che consentirà al corpo elettorale di esercitare il diritto all'ultima parola sulle riforme costituzionali.
Il disegno di legge, recante norme sul superamento del bicameralismo paritario e di revisione del Titolo quinto della parte seconda dalla Costituzione, è stato approvato dal Senato, con modificazioni, nella seduta dell'8 agosto 2014, al termine di un esame parlamentare durato più di quattro mesi. Il testo è stato trasmesso alla Camera, che ne ha avviato l'esame nel settembre 2014 e lo ha approvato, con modificazioni, il 10 marzo 2015. Il testo, modificato dalla Camera, è stato ulteriormente modificato dal Senato e approvato da tale ramo del Parlamento in prima deliberazione il 13 ottobre 2015, con 178 voti favorevoli e 17 contrari. Il testo, così definito, è stato approvato dalla Camera nella seduta dell'11 gennaio di quest'anno, con 367 voti favorevoli e 194 voti contrari. La seconda deliberazione del Senato è avvenuta il 20 gennaio 2016 e, quindi, oggi ci apprestiamo a chiudere la seconda deliberazione della Camera dei deputati, la quarta deliberazione conforme.
La pluralità dei passaggi parlamentari, l'arco di tempo impiegato per portarli a concepimento e i consensi registrati al momento del voto testimoniano che il Parlamento ha avuto un ruolo rilevante e decisivo nella definizione del testo sul quale siamo chiamati a deliberare, anche contro – questa testimonianza di partecipazione parlamentare – una certa pubblicistica che vorrebbe in questo vedere un testo unicamente gestito dal Governo, anche in relazione ad aspetti significativi del disegno di legge, quali la composizione del Senato, le sue funzioni e gli istituti di garanzia, dall'elezione del Presidente della Repubblica al controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali.
Il processo di riforma, avviato dal Governo, dunque si è svolto in Parlamento e dal Parlamento è stato preso attivamente in carico, con la conseguenza che faremmo un torto a noi stessi, Presidente, e alla funzione che siamo chiamati ad esercitare se continuassimo a qualificarlo un processo di riforma governativo, così come non è stato. Ripercorrendo le fasi che hanno caratterizzato l'iter parlamentare della riforma costituzionale, si ricorda che il disegno di legge, nel testo iniziale presentato dal Governo, nel disporre il superamento del bicameralismo interveniva sulla composizione del Senato, per il quale veniva prevista l'elezione di secondo grado e veniva mutata la denominazione in «Senato delle autonomie». Veniva previsto che il Senato fosse composto dai Presidenti delle giunte regionali e delle province autonome nonché, per ciascuna regione, da due membri, eletti con voto limitato, dal consiglio regionale tra i propri componenti e da due sindaci eletti, con voto limitato, da un collegio elettorale costituito dai sindaci della regione. A tali membri potevano aggiungersi 21 senatori nominati dal Presidente della Repubblica.
Nel testo iniziale del disegno di legge veniva inoltre soppressa, per i senatori, la previsione dell'immunità parlamentare, così come concepita all'articolo 68, secondo e terzo comma, della Costituzione, e veniva mantenuta solo l'immunità per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni parlamentari. Venivano espressamente definite le funzioni del Senato a partire dal concorso alla funzione legislativa salve le leggi costituzionali, per le quali veniva mantenuto il procedimento bicamerale paritario. Con la finalità di rafforzare l'incidenza del Governo nel procedimento legislativo, veniva prevista, in particolare, la richiesta di esame di voto finale entro un termine determinato, decorso il quale poteva essere richiesto il voto parlamentare bloccato senza emendamenti. Al contempo, venivano costituzionalizzati i limiti alla decretazione d'urgenza e, infine, il potere di istituire commissioni d'inchiesta da parte del Senato era soppresso.
Nell'ambito delle disposizioni di riforma del Titolo quinto, il provvedimento, oltre a rivedere il riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni con la soppressione della potestà concorrente e l'introduzione della cosiddetta «clausola di supremazia», disponeva la soppressione della previsione costituzionale delle province, quali articolazioni territoriali della Repubblica, nonché l'abrogazione dell'articolo 116 della Costituzione relativo al cosiddetto «regionalismo differenziato», introdotto dalla riforma costituzionale del Titolo quinto nel 2001. Era infine disposta la soppressione del CNEL.
A seguito dell'esame in prima lettura al Senato, il testo trasmesso alla Camera ha modificato le funzioni del Senato, che mantiene la denominazione di «Senato della Repubblica», ampliando, tra gli altri, gli ambiti di competenza legislativa ad approvazione paritaria e prevedendo che la Camera possa discostarsi dalle proposte di modificazione approvate dal Senato con una maggioranza che muta a seconda delle materie oggetto dell'intervento legislativo, con particolare riguardo a quelle riconducibili ad ambiti di competenza delle autonomie territoriali. Muta, inoltre, la modalità di elezione del Senato, di cui fanno parte 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali eletti in secondo grado dai consigli regionali tra i propri membri e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori. In più, vi sono i cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica per sette anni (gli anni del mandato presidenziale).
Le previsioni sull'immunità parlamentare, di cui all'articolo 68 della Costituzione, e il potere di istituire commissioni d'inchiesta vengono mantenute sia in capo alla Camera sia al Senato. Per le inchieste è introdotto il limite, per il Senato, delle materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali. Viene modificato il quorum per l'elezione del Presidente della Repubblica da parte del Parlamento in seduta comune – punto rilevante – e viene disposto che i giudici costituzionali di nomina parlamentare siano eletti separatamente (tre dalla Camera e due dal Senato).È stato previsto che le leggi che disciplinano l'elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possano essere sottoposte prima della loro promulgazione – novità rilevante nel panorama italiano – al giudizio preventivo di legittimità costituzionale da parte della Corte, su ricorso motivato e presentato da almeno un terzo dei componenti della Camera.
Quanto alle modifiche al Titolo quinto, viene in particolare reintrodotta la previsione del cosiddetto «regionalismo differenziato», di cui al terzo comma dell'articolo 116. Tutto ciò avviene contestualmente alla soppressione della potestà legislativa delegata alle regioni. All'articolo 117 della Costituzione viene in parte modificato l'elenco delle materie in tale quadro attribuite e viene superato il richiamo all'attribuzione di funzioni, oltre che di materie, alla competenza statale e regionale.
Le principali modifiche apportate dalla Camera rispetto al testo approvato dal Senato l'8 agosto 2014 hanno riguardato la ridefinizione delle funzioni del Senato, la semplificazione del procedimento legislativo, l'introduzione di un'espressa previsione costituzionale sullo statuto delle opposizioni e sui diritti delle minoranze, la disciplina del cosiddetto «voto a data certa» in luogo del cosiddetto «voto bloccato», quorum deliberativi diversi per l'elezione del Presidente della Repubblica, il richiamo al principio di trasparenza nell'organizzazione dei pubblici uffici, l'applicabilità del ricorso di legittimità costituzionale su richiesta di un determinato quorum di parlamentari alle leggi elettorali promulgate nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore della legge costituzionale, cioè una norma provvisoria per potere giudicare l'attuale legge elettorale con lo stesso metro di cui alla norma ordinaria che abbiamo introdotto.
Rispetto al testo approvato dalla Camera il 10 marzo 2015 le principali modifiche apportate nel corso dell'iter al Senato hanno interessato in particolare le ridefinizioni ancora delle funzioni del Senato; la previsione in base alla quale l'elezione dei senatori da parte dei consigli regionali avviene in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri; l'introduzione per le regioni di un termine per adeguarsi alla nuova legge elettorale del Senato in novanta giorni; il ripristino della previsione in base alla quale i cinque giudici di nomina parlamentare della Corte Costituzionale sono eletti distintamente, tre e due, da Camera e Senato; la sostituzione dell'espressione «adeguamento» degli statuti con l'espressione «revisione», per riferirsi al momento dal quale il Titolo V riformato risulterà applicabile alle Regioni; l'applicabilità alle regioni a statuto speciale e alle province autonome a decorrere dalla revisione dei presenti statuti dell'articolo 116, terzo comma, relativo al cosiddetto regionalismo differenziato con una disciplina transitoria per il periodo precedente; l'introduzione di due nuove materie tra quelle che possono essere attribuite alle regioni nell'ambito del procedimento relativo al regionalismo differenziato; la possibilità di approvare la nuova legge elettorale del Senato anche nella legislatura in corso, prevedendo conseguentemente che il termine per il ricorso alla Corte costituzionale su tale legge elettorale scada il decimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge medesima.
Per quanto concerne il merito del testo, come approvato in seconda deliberazione dal Senato e in prima dalla Camera deputati, il disegno di legge di revisione costituzionale interviene su due aspetti della Carta fondamentali che hanno mostrato evidenti segni di debolezza nel corso della storia repubblicana: l'organizzazione dei poteri con particolare riferimento al futuro Parlamento e i rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali. Sono sotto gli occhi di tutti i limiti di un assetto istituzionale nel quale le Camere hanno i medesimi poteri, le negative ripercussioni che la duplicazione del processo decisionale ha avuto sui compromessi politici che inevitabilmente l'attività parlamentare comporta ma che oggi, per forza di cose, sono raddoppiati in ogni passaggio dell'azione parlamentare. Tortuosità, complicazioni procedurali dalle quali usciamo attraverso il ricorso ordinario a strumenti che dovrebbero essere straordinari come la decretazione d'urgenza, i maxiemendamenti e le questioni di fiducia: strumenti di cui tutti criticano e stigmatizzo l'utilizzo, salvo poi tentennare o tirarsi indietro nel momento in cui c’è da progettare un nuovo processo decisionale. Il superamento del bicameralismo perfetto si riverbera sugli equilibri della forma di Governo in relazione al rapporto con l'Esecutivo. Alla Camera dei deputati, la cui composizione rimane invariata, spettano la titolarità esclusiva del rapporto fiduciario e della funzione di indirizzo politico nonché quella di controllo sull'operato del Governo. Diversamente la nuova composizione del Senato, il suo nuovo ruolo istituzionale si connettono con la forma di Stato giacché la seconda Camera è trasformata in organo rappresentativo delle istituzioni territoriali. Il nuovo Senato è chiamato a veicolare nei processi decisionali dello Stato le esigenze dei territori al fine di prevenire i conflitti tra livelli di Governo che dal 2001 ad oggi, dalla modifica del Titolo V, nell'impossibilità di essere assorbiti dal procedimento legislativo, si sono scaricati sulla Corte costituzionale.
Il Senato diviene un organo eletto indirettamente dei consigli regionali. Rispetto ai 315 senatori elettivi previsti dalla Costituzione vigente, il Senato avrà 95 senatori eletti dai consigli regionali in conformità alle scelte espresse dagli elettori, cui si aggiungeranno gli ex-Presidenti della Repubblica e i cinque senatori nominati dal Presidente della Repubblica per sette anni. L'esito della nuova struttura parlamentare sul procedimento legislativo è stata l'individuazione di un numero definito di leggi bicamerali; per tutte le altre è invece richiesta l'approvazione della sola Camera deputati con il procedimento già descritto prima. La riforma del procedimento legislativo non ha trascurato di considerare la posizione del Governo: è stato introdotto l'istituto del voto a data certa che garantisca all'Esecutivo tempi definiti per le deliberazioni parlamentari relative ai disegni di legge ritenuti essenziali per l'attuazione del programma di Governo. Al contempo, al fine di prevenire e di contenere l'abuso della decretazione d'urgenza, sono stati costituzionalizzati i limiti attualmente previsti dalla legislazione ordinaria ed enucleati dalla giurisprudenza costituzionale. Anche gli istituti di democrazia diretta sono rafforzati da questo disegno di legge. È introdotto un nuovo quorum per la validità del referendum abrogativo nel caso in cui la richiesta sia stata avanzata da ottocentomila elettori. Resta fermo il quorum di validità attualmente previsto, la maggioranza degli aventi diritto al voto, nel caso in cui la richiesta provenga da un numero di elettori tra 500.000, che è il minimo, e fino a 800.000. Sono introdotti il referendum propositivo e di indirizzo la cui disciplina è riservata ad una legge costituzionale. Per l'iniziativa legislativa popolare, inoltre, il numero di firme necessario per la presentazione del progetto di legge è elevato da 50.000 a 150.000 ma è previsto che ne siano garantiti l'esame e la deliberazione finale, pur nei tempi, nelle forme e nei limiti definiti dai Regolamenti parlamentari.
Il disegno di legge consolida ulteriormente anche il fronte delle garanzie, peraltro già strutturato nel nostro ordinamento. Ricordiamo l'introduzione già citata del giudizio preventivo di legittimità sulle leggi elettorali; mutano le modalità di elezioni dei cinque giudici della Corte costituzionale ed è elevato il quorum per l'elezione del Presidente della Repubblica. Sul versante della forma di Stato e del rapporto tra lo Stato e gli enti territoriali assumono rilievo le modifiche del Titolo V: in particolare appaiono significative la soppressione del riferimento costituzionale alle province in linea con il processo di riforma degli enti territoriali in atto e la modifica del riparto di competenze legislative tra lo Stato e le regioni, di cui ho già parlato. Viene soppressa la competenza concorrente con una redistribuzione delle relative materie tra Stato e regioni. L'elenco delle materie di competenza esclusiva statale è modificato profondamente con l'enucleazione di nuovi ambiti materiali. È significativa l'introduzione di una clausola di supremazia che consente alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materia di competenza regionale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica o dell'interesse nazionale. Sono anche oggetto di modifica la disciplina del cosiddetto regionalismo differenziato e del potere sostitutivo dello Stato nei confronti degli enti territoriali.
Questi sono, signor Presidente, colleghi, signor sottosegretario, gli assi portanti della Costituzione riformata. Non si tratta evidentemente di una riforma che mette in pericolo la democrazia parlamentare, tutt'altro, ma di una riforma che affronta le inefficienze che si sono rivelate come tali nella storia della democrazia parlamentare, dopo aver tesaurizzato anni di dibattito e di proposta di modifiche. Non siamo di fronte ad un testo di natura governativa, non siamo di fronte ad un testo affrettato o improvvisato ma di fronte ad un testo che, al contrario, secondo noi arriva fuori tempo massimo dopo anni di tentativi andati a vuoto. Noi siamo orgogliosi del lavoro compiuto, del dibattito che si è aperto nel Paese e in queste Aule. Certo nessuna legge è perfetta ma, proprio alla luce di quei fallimenti e del ritardo cronico che il nostro Paese ha accumulato, dobbiamo assumerci e ci assumiamo con quest'atto la responsabilità di decidere per il cambiamento del nostro sistema istituzionale che si traduce in un cambiamento del Paese e per il Paese. Sceglieranno gli elettori italiani il giudizio definitivo su questa riforma. Le riforme istituzionali non incidono direttamente forse sulla vita materiale dei nostri concittadini ma sono in grado di creare le premesse affinché il luogo dove vengono fatte le scelte di politica economica e sociale, quindi dove si incide direttamente sulla qualità della vita degli italiani, dei nostri concittadini con scelte che tanto condizionano la vita dei nostri concittadini, dei lavoratori e delle imprese, possano essere decise e attuate nel migliore dei modi in una democrazia che funziona per i cittadini e al servizio dei cittadini (Applausi dei deputati del gruppo Partito Democratico).