A.C. 2613-D
Signor Presidente, onorevole rappresentante del Governo, onorevoli colleghi, nell'indicare la logica da seguire per dar vita ai processi di riforma costituzionale, Roberto Ruffilli, in un volume pubblicato poche settimane prima della sua morte per mano brigatista, richiamava quella indicata da La Pira alla Costituente che fa della Costituzione della Repubblica la casa comune della società italiana e, dunque, da ciò, da questa riflessione, traeva la necessità di superare la tentazione delle riforme partigiane, volte ad avvantaggiare un partito o un'istituzione a scapito delle altre, puntando invece alle riforme sistemiche, quelle volte a mettere tutti i partiti e tutte le istituzioni in grado di fare la propria parte al servizio dei cittadini. Noi nel Parlamento italiano una cosa del genere non siamo in grado di farla da molti decenni, con qualche eccezione, la più recente è la fondamentale riforma dell'articolo 81 sul pareggio di bilancio che fu approvata nel 2012 da tutti i principali partiti e con l'astensione della Lega, sebbene ora molti fingano di aver approvato quella norma in stato di ipnosi; fin dagli anni Ottanta i progetti di riforma o sono naufragati all'ultimo miglio – penso alla Commissione Bozzi o le bicamerali De Mita, Iotti e D'Alema – oppure sono stati approvati con i soli voti della maggioranza, tanto da essere sottoposti a un referendum ex articolo 138 della Costituzione; così accadde nel 2001, con l'esito referendario positivo che conosciamo, e la stessa cosa accadde nel 2005, ma l'anno seguente la riforma fu bocciata in sede referendaria. Esistono delle responsabilità perché siamo, anche in questa legislatura, nella medesima condizione ? Io credo di sì e le principali credo che siano molto chiare. Non possiamo non tener conto del fatto che la seconda forza politica per numero di parlamentari, il MoVimento 5 Stelle, ha deciso fin da principio di non confondersi con nessuno in progetti di riforma, condannando all'irrilevanza parlamentare oltre otto milioni di voti. La terza forza per numero di parlamentari, Forza Italia, ha invece deciso se e come aderire al processo riformatore a seconda delle convenienze del momento, «sì» all'inizio della legislatura, quando eleggemmo il Presidente Napolitano, con l'esplicito obiettivo di assegnare a questa legislatura essenzialmente una funzione costituente; «no» quando il tribunale, applicando la legge che – è giusto ribadirlo, in ogni circostanza – è uguale per tutti, come sta scritto nelle aule di giustizia e nell'articolo 3 della Costituzione, per questa ragione il leader subì una condanna dopo averne evitate molte altre in modo rocambolesco in seguito alle famigerate leggi ad personam approvate quando era al Governo; di nuovo «sì» quando si trovò nelle condizioni di poter stringere un patto, un accordo politico volto estromettere dalla guida del Governo chi lo aveva messo ai margini del sistema politico.
E, infine, no quando si è reso conto di non poter incidere quanto avrebbe voluto sulle dinamiche politiche e parlamentari, per esempio quando eleggemmo il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella. Insomma, l'abituale comportamento da statista, animato da un sacro interesse per la Repubblica e le sue istituzioni democratiche, cui Silvio Berlusconi ci ha abituato per oltre vent'anni. Per parte nostra, il Partito Democratico è entrato in questo Parlamento con l'obiettivo di riformare la Costituzione, e ci sta riuscendo. Lo dico anche perché ho letto sorprendenti affermazioni di eminenti costituzionalisti che animano il comitato per il «no» a un referendum che, peraltro, non è stato ancora indetto, secondo le quali, virgolette, la presentazione di un disegno di legge costituzionale per la revisione della Costituzione, ancorché non presente nel programma elettorale del PD, era esplicitamente previsto nel programma del Governo Renzi.
Niente di più contrario alla verità ! Anzitutto, il programma allegato alle liste della coalizione dei democratici e dei progressisti, che, mi permetto di affermare, dovrebbe vincolare anche i parlamentari di SEL e dell'attuale Sinistra Italiana, afferma testualmente: sulla riforma dell'assetto istituzionale siamo favorevoli a un sistema parlamentare semplificato e rafforzato, con un ruolo incisivo del Governo e la tutela delle funzioni di equilibro assegnate al Presidente della Repubblica. Daremo vita a un percorso riformatore che assicuri concretezza e certezza di tempi alla funzione costituente nella prossima legislatura.
Nel programma più dettagliato sulle riforme istituzionali, che si trova ancora nel sito Internet del Partito Democratico, si afferma la necessità di rendere il sistema decisionale più rapido, più efficiente e più controllabile, di potenziare gli strumenti di partecipazione dei cittadini. Questo avrebbe dovuto significare restituire ai cittadini il diritto di scegliere i propri rappresentanti in Parlamento attraverso la riforma della legge elettorale, con una netta differenziazione tra il sistema elettorale della Camera, che deve favorire la costruzione nelle urne di una maggioranza di Governo, e il sistema elettorale del Senato, che deve favorire la rappresentanza dei territori.
È il virgolettato del programma con il quale siamo entrati in questo Parlamento, in questa Camera dei deputati. Quanto, appunto, al potenziamento degli strumenti di partecipazione, si citano molto esplicitamente il rafforzamento dell'istituto referendario, con l'abbassamento del quorum richiesto per la validità della consultazione, e il rafforzamento delle proposte di legge d'iniziativa popolare. E, ancora, si afferma che, oltre che con una nuova legge elettorale, riqualificare il Parlamento come ruolo della rappresentanza politica della nazione alla Camera e dei territori al Senato si sarebbe dovuto fare, sarebbe dovuto avvenire, attraverso il dimezzamento del numero dei parlamentari, il potenziamento delle funzioni di controllo, il superamento del bicameralismo paritario, con funzioni e competenze differenziate tra Camera e Senato, attribuendo alla Camera dei deputati, alla sola Camera dei deputati, la titolarità del rapporto fiduciario, mentre il Senato avrebbe dovuto avere il potere di richiamare tutte le proposte di legge approvate dalla Camera, entro i limiti e le condizioni fissate dalla Costituzione, e di governare il rapporto tra Stato, regioni e autonomie locali.
Quanto alla forma di Governo, il programma era certamente più deciso rispetto al testo che ci accingiamo ad approvare circa il rafforzamento dell'Esecutivo. Ci si proponeva, infatti, di razionalizzare l'azione dell'Esecutivo, preservando la natura parlamentare della forma di Governo, ma anche di sviluppare le indicazioni contenute nella Costituzione secondo le quali il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Si proponeva, quindi, che il Presidente del Consiglio dei ministri riceva direttamente la fiducia, nomini e revochi i ministri, possa richiedere al Presidente della Repubblica, dopo la deliberazione del Consiglio dei ministri, lo scioglimento delle Camere.
Quanto alla forma di Stato, limitatamente al rapporto Stato-regioni, il programma affermava la necessità di completare e ottimizzare, alla luce dell'esperienza, la riforma attuata con il nuovo Titolo V, per giungere a un sistema di regionalismo cooperativo e solidale, riducendo le sfere di competenza concorrente e introducendo la clausola di sovranità. Questo, dunque, è il programma della coalizione di centrosinistra e del Partito Democratico. Ebbene, cosa stiamo facendo dal giorno dopo le elezioni del febbraio 2013, nonostante le difficoltà determinate dal loro esito, prima con il lavoro dei saggi nominati dal Presidente Napolitano, per passare, poi, all'azione del Governo Letta e, infine, del Governo Renzi, in questi ultimi due anni, se non attuare quel programma ?
Gli esempi sono quasi superflui per chi conosca il testo sottoposto in ultima lettura all'approvazione di questa Camera e l'attività legislativa già completata o in via di realizzazione. Li cito molto brevemente: abbiamo approvato la legge elettorale, autentica architrave del funzionamento della democrazia e del sistema politico. Ovviamente, per chi, come me, ne ha contestato e ne contesta radicalmente strutture e contenuto, tanto da non averla votata, questa non è necessariamente una buona notizia. Del resto, è proprio la legge elettorale approvata lo scorso anno a condizionare il giudizio di molti sulla stessa riforma costituzionale. Tornerò tra poco sul punto.
Abbiamo approvato una legge che abolisce il finanziamento pubblico ai partiti, con la conversione di un decreto-legge, approvato dal Governo Letta, per superare l'inerzia parlamentare. Faccio presente che quel decreto-legge – lo dico al MoVimento 5 Stelle, che ha aperto una polemica sul punto – prevedeva la pubblicità e la tracciabilità dei finanziamenti privati di non lieve entità e che fu il Parlamento a modificare la norma, anche in seguito a una richiesta del Garante per la privacy. Sono sottoposti all'esame parlamentare le leggi sul conflitto di interessi e di attuazione dell'articolo 49 della Costituzione sulla democraticità dei partiti. La prima, in particolare, è stata già approvata dalla Camera e il Governo si è impegnato a una sua rapida approvazione. Dunque, le ragioni del voto favorevole sono abbastanza chiare. Io capisco che da parte di tutti gli attori politici si compia un salto logico, che, per quanto improprio, può essere considerato inevitabile: giudicare la riforma in base a chi la propone e la vota, in base alla contingenza politica del momento.
Dunque, se si pensa ai poteri del Governo, si pensa al Presidente del Consiglio pro tempore; se si pensa allo statuto dell'opposizione, si pensa a chi attualmente è all'opposizione e così via. Rileggere il dibattito che nel Parlamento e nel Paese si svolse intorno alla riforma del 2005, ben riassunto nel volume di Elia La Costituzione aggredita, è, in questo senso, assai istruttivo. Da un lato, le parti erano totalmente invertite, come è noto; dall'altro, se la responsabilità di una deliberazione referendaria nella quale si vota sulla Costituzione, ma, in realtà, il criterio di scelta rischia di essere il favore o l'ostilità al Presidente del Consiglio, è da attribuire, come affermava Elia, a chi non avesse saputo produrre riforme rispettose dei princìpi supremi dell'ordinamento costituzionale, diciamo chiaramente che la portata e il contenuto di questa riforma che stiamo approvando e di quella del 2005, rispetto all'eventuale alterazione della forma di Governo e della stessa forma di Stato, non sono minimamente comparabili.
Tuttavia, dobbiamo tutti ammettere che a questa sovrapposizione possono aver condotto errori che nel dibattito politico parlamentare sono stati commessi sia dalle opposizioni sia dal Governo e da noi della maggioranza. La domanda che mi pongo e che vorrei porre a quest'Aula è questa: possiamo fare qualcosa per evitare questo rischio, questo destino ? Io credo di sì, credo che tutti dobbiamo distinguere i problemi e riportare il dibattito sulla riforma costituzionale al suo contenuto. Non un voto pro o contro il PD o il suo segretario, che è anche il Presidente del Consiglio, non un voto sulla legge elettorale, che pure ha una sua rilevanza centrale, ma un giudizio sul contenuto di questa riforma. E, se guardiamo al contenuto della riforma, ci possono anche essere delle sbavature e delle imprecisioni, ma è giusto dire la verità. Ho detto la mia posizione rispetto alla forma di Governo, ho detto ciò che penso rispetto all'attuazione di una revisione del regionalismo, ovvero del Titolo V, che era necessaria dopo l'esperienza di quindici anni. È una discussione, quella su questi temi, cioè di rafforzamento della premiership, che neppure abbiamo fatto, e comunque di revisione del regionalismo, che era matura e che è stata elaborata in decenni anche dalla cultura politica democratica e di centrosinistra.
Allo stesso tempo, è assolutamente condivisibile il superamento del bicameralismo paritario, con la giusta differenziazione della fonte di legittimazione, e dunque della modalità di elezione tra senatori e deputati, così come la rivisitazione delle competenze regionali, e anche la capacità, da un lato, di limitare la legislazione concorrente e di riprendere l'intuizione dossettiana di introdurre la competenza legislativa esclusiva dello Stato quando lo richiede la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero l'interesse nazionale, e anche di introdurre una distinzione più netta tra regioni ordinarie e speciali, senza la quale, effettivamente, come sostengono molti, queste ultime avrebbero poca ragione di esistere, mentre le peculiari condizioni territoriali e storiche che le caratterizzano rendono del tutto opportuna la loro valorizzazione e il rafforzamento della loro autonomia.
Infine, gli interventi rivolti alla partecipazione popolare e all'abbassamento della soglia di validità dei referendum propositivi e di indirizzo sono elementi che cercano di affrontare il tema della disaffezione dei cittadini e degli elettori rispetto alla politica e alle istituzioni. Si tratta di elementi che, unitamente al fatto che questa riforma porta a compimento la missione per la quale siamo entrati, con la quale siamo entrati – almeno la maggioranza di noi lo ha fatto in questo Parlamento – e alla quale abbiamo legato il senso di questa legislatura, mi fanno pensare che sia giusto esprimere un voto favorevole al disegno di legge di riforma della Costituzione sottoposto al nostro esame. Non va, però, tutto bene, come si potrebbe anche pensare.
Se andasse tutto bene, ci sarebbe un dibattito sereno nel Parlamento, tra gli studiosi, nel Paese, e non questo clima da battaglia in campo aperto. Siamo sicuri che sia nell'interesse di qualunque parte politica qui rappresentata e, soprattutto, del Paese approvare una riforma in un clima di ostilità reciproca così profonda e affrontare con questo spirito un eventuale confronto referendario ? Io penso di no e penso che si debba far di tutto perché si determinino condizioni di maggiore serenità, di dialogo e ascolto, di riconoscimento reciproco delle ragioni altrui.
Sono, fra l'altro, le sole condizioni perché una riforma, se anche approvata con questa maggioranza, resista all'usura del tempo, produca i suoi effetti nei tempi lunghi e non costituisca, invece, da parte di chi non l'ha approvata, l'oggetto di un'immediata volontà di abrogazione o di revisione profonda.
Vi sono alcuni aspetti che meritano in conclusione di essere sottolineati, e che riguardano una serie di impegni che secondo me potremmo assumere tutti solennemente: a partire da chi approva la riforma, e dunque ha maggiori responsabilità, e anche interesse al successo di questo percorso. Ne propongo alcuni. Il primo, ristabilire un dialogo con l'intera comunità degli studiosi, anche quelli molto critici, ad esempio rispettando, anche quando non lo si dovesse condividere, il punto di vista di chi – penso ad esempio a De Siervo – contesta non certo la legittimità giuridica, ma certamente l'opportunità di un referendum promosso dalla maggioranza che approva la riforma. Ad esempio anche evitando personalizzazioni e confronti muscolari su un tema che riguarda la Carta che regola la convivenza civile degli italiani, e non un conflitto politico contingente.
In secondo luogo, effettuare ogni tentativo per abbassare il livello del conflitto tra i poteri dello Stato e per connettersi con lo stato d'animo dei cittadini. Per questo, in quanto la questione attiene anzitutto la sua responsabilità, ho apprezzato molto il fatto che il Presidente del Consiglio abbia compreso che in questo momento la priorità degli italiani e dell'Italia è contrastare e sconfiggere la corruzione, che appare ai cittadini sempre più dilagante (un sondaggio compiuto dall'organo di stampa finanziato dal PD lo dimostra in modo allarmante), chiarendo che non vi è nessuna intenzione da parte del Governo di approvare leggi che testimonino la volontà di contrastare l'autonomia e l'indipendenza della magistratura.
Vado a terminare. Diciamolo ancor più chiaramente: i politici sono sottoposti all'azione della magistratura almeno quanto i cittadini che non hanno responsabilità politico-istituzionali, e i magistrati che indagano sul malaffare, che sembra aggredire sempre più voracemente le istituzioni minandone la credibilità, sono i principali alleati della politica e delle istituzioni medesime.
In terzo luogo – un minuto e concludo –, abbiamo mantenuto su proposta dell'Esecutivo l'attuale forma di Governo con riferimento ai poteri del Premier, alle prerogative dei ministri, alla collegialità del Consiglio dei ministri: si deve vigilare perché questo equilibrio sia rispettato, perché sia sempre chiaro chi decide che cosa. Occorre assumere l'impegno di approvare rapidamente la legge costituzionale che rende effettivi gli strumenti di partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche.
E infine, il punto più importante. Questa riforma costituzionale non susciterebbe dubbi e obiezioni così forti se non si accompagnasse ad una legge elettorale che rischia di determinare un mutamento sostanziale della forma di Governo: una legge che in conseguenza dei meccanismi di elezione dei deputati rende debole il Parlamento anziché rafforzarlo, che mantiene limitata la capacità di cittadini di scegliere i propri rappresentanti, che alterando la rappresentanza e forzando la struttura del sistema politico non è affatto detto che porti ad una maggiore stabilità di Governo, se solo abbiamo presenti le mutevoli composizioni dei gruppi parlamentari e il ritorno in auge del trasformismo, che pensavamo confinato nei manuali di storia. Una legge sulla quale pendono forti dubbi di legittimità costituzionale, e che dunque penso sia interesse di tutti chiedere che sia sottoposta al vaglio preventivo dalla Consulta con i nuovi strumenti introdotti da questa riforma, cosa che personalmente farò. Una legge che dev'essere corretta, come minimo con riferimento al rafforzamento del potere dei cittadini di scegliere direttamente i deputati, correggendo l'abnorme percentuale di posti in lista bloccati. Ho terminato. O introducendo, come prevede una proposta di legge presentata da molti parlamentari del PD, le elezioni primarie per le posizioni in lista bloccate.
In sintesi, stiamo approvando una buona riforma: sta ora alla responsabilità della politica farne uno strumento stabile e duraturo di miglioramento dell'efficienza e della capacità di decidere della nostra democrazia, senza che siano compressi gli spazi di rappresentanza ed il pluralismo vitali per la libertà e la democrazia in Italia e per lo sviluppo economico e sociale del nostro Paese.