A.C. 3365-A
Il testo di cui oggi l'Assemblea avvia l'esame ha l'obiettivo di individuare una disciplina volta a tutelare i lavoratori che segnalano condotte illecite, sia nell'ambito del settore pubblico sia nel settore privato.
La proposta trae origine da un'iniziativa legislativa della collega Businarolo, sulla quale le Commissioni riunite hanno svolto un'approfondita indagine conoscitiva acquisendo le valutazioni delle Istituzioni, delle parti sociali e di associazioni ed esperti competenti sulla materia.
Nell'ambito dell'esame in sede referente, si è profondamente rivisto il testo delle proposte di legge della collega Businarolo, con l'approvazione di due proposte emendative che ne hanno innovato in modo rilevante la portata, tenendo conto delle criticità rilevate dalle Istituzioni competenti e dagli operatori con riferimento alla normativa vigente in materia di segnalazione di reati. La stessa Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), in sede di prima applicazione della normativa introdotta nel decreto legislativo n. 165 del 2001 dalla cosiddetta «legge Severino», ha avuto modo di segnalare alcuni aspetti della normativa, applicabile ai soli pubblici dipendenti, suscettibili di miglioramento. Per altro verso, si è da più parti segnalata l'esigenza di introdurre una disciplina delle segnalazioni e una tutela degli autori dei loro autori anche in ambito privatistico.
In questa ottica, i due articoli che compongono il provvedimento – distaccandosi dall'impostazione delle proposte della collega Businarolo, che prevedevano una normativa applicabile ai lavoratori pubblici e a quelli privati – individuano una disciplina delle segnalazioni e delle tutele per i dipendenti e i collaboratori che le effettuano basata su un doppio binario. Da un lato, con l'articolo l, si interviene, sull'articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001 per rivedere e completare la disciplina applicabile nel settore pubblico. Per altro verso, con l'articolo 2, si interviene sulla disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni, di cui al decreto legislativo n. 231 del 2001, inserendo la segnalazione degli illeciti nell'ambito del modello organizzativo previsto dal medesimo decreto legislativo. Si prevedono, inoltre, misure a tutela dei lavoratori che effettuino segnalazioni disponendo la nullità di eventuali misure discriminatorie adottate nei loro confronti in ragione della segnalazione.
Come anticipato, l'articolo 1 sostituisce l'articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001 e concerne la tutela del dipendente pubblico che effettua segnalazioni. La riforma prevede, anzitutto, che colui che denuncia in buona fede al responsabile della prevenzione della corruzione dell'ente ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti le condotte illecite o di abuso di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro non può essere – per motivi collegati alla segnalazione – soggetto a sanzioni, licenziato o sottoposto a misura comunque discriminatoria che abbia effetto sulle condizioni di lavoro. L'adozione di misure discriminatorie è comunicata dall'interessato o dai sindacati più rappresentativi all'ANAC, che, a sua volta, ne dà comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica e agli altri organismi di garanzia per le determinazioni di competenza. Ai fini della valutazione della buona fede del segnalante, si richiede che la segnalazione sia circostanziata e che sia altamente probabile che la condotta illecita o di abuso si sia verificata. La buona fede è comunque esclusa qualora il segnalante abbia agito con colpa grave.
In particolare, segnalo che – rispetto alla normativa vigente – si prevede che la segnalazione sia effettuata, oltre che all'ANAC e all'autorità giudiziaria, al responsabile per la prevenzione della corruzione, anziché al superiore gerarchico, recependo un suggerimento della stessa ANAC. Si è inoltre esplicitato che la segnalazione deve essere effettuata in buona fede, in linea con quanto già richiesto dalle linee guida adottate dall'ANAC nell'aprile di quest'anno. Sul piano soggettivo, le tutele sono estese espressamente anche ai dipendenti degli enti pubblici economici e ai dipendenti di enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico. La disciplina si applica anche ai collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico, nonché ai lavoratori e ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell'amministrazione pubblica. Anche tale estensione si muove nella direzione indicata dalle linee guida adottate dall'ANAC nel corso di quest'anno.
Viene, inoltre, estesa la tutela prevista a legislazione vigente volta a evitare la divulgazione dell'identità del segnalante. Mentre la normativa vigente fa esclusivo riferimento al procedimento disciplinare, la nuova disciplina prevede che:
-nel procedimento penale la segretezza dell'identità sia coperta in relazione e nei limiti del segreto degli atti d'indagine di cui all'articolo 329 del codice di procedura penale;
-nel processo contabile, l'identità non può essere rivelata fino alla fine della fase istruttoria;
-nel procedimento disciplinare l'identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso (sempre che la contestazione disciplinare sia basata su elementi diversi da quelli su cui si basa la segnalazione); tuttavia, se la contestazione disciplinare è fondata, anche solo parzialmente, sulla segnalazione, l'identità può esere rivelata ove assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato.
Resta confermata l'esclusione del diritto di accesso alla segnalazione.
L'ANAC è inoltre chiamata a predispone, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, linee guida per la presentazione e la gestione delle segnalazioni che garantiscano la riservatezza del dipendente segnalante, in conformità a quanto già avvenuto in sede di prima applicazione dell'articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001.
All'ANAC sono inoltre attribuiti poteri sanzionatori: qualora si accertino misure discriminatorie, al responsabile si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. È, invece, prevista una sanzione di importo compreso tra 5.000 e 20.000 euro qualora venga accertata l'assenza ovvero l'adozione di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni non conformi a quelle previste dalle linee guida.
Si esclude l'applicazione delle tutele di legge per i segnalanti nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave. Qualora al termine del procedimento penale, civile o contabile ovvero all'esito dell'attività di accertamento dell'ANAC risulti che la segnalazione è infondata o non è stata effettuata in buona fede, il segnalante è sottoposto a procedimento disciplinare dall'Ente di appartenenza, al termine del quale, sulla base di quanto stabilito dai contratti collettivi, può essere irrogata la misura sanzionatoria anche del licenziamento senza preavviso.
In relazione ai profili di compensazione connessi alla segnalazione fondata si prevede che siano riconosciute «forme di premialità» in favore del dipendente; tali forme possono riguardare anche la valutazione della professionalità, da definirsi in sede contrattuale.
L'articolo 2 riguarda la tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato. È modificato a tal fine il decreto legislativo n. 231 del 2001, relativo alla disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni. In particolare, si modifica l'articolo 6, che disciplina i modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati. Essi dovranno ora prevedere:
a) per i vertici degli enti o i soggetti da loro vigilati o coloro che, a qualsiasi titolo, collaborano con l'ente, l'obbligo di presentare segnalazioni circostanziate di illeciti rilevanti che, in buona fede, ritengano altamente probabili, o le violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte;
b) canali alternativi di segnalazione, di cui almeno uno idoneo a garantire, anche con modalità informatiche, la riservatezza dell'identità del segnalante;
c) misure idonee a tutelare l'identità del segnalante e a mantenere la riservatezza dell'informazione in ogni contesto successivo alla segnalazione, nei limiti in cui l'anonimato e la riservatezza siano opponibili per legge;
d) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione, salvo il diritto di tutelarsi in caso siano accertate, anche con sentenza di primo grado, responsabilità penali o civili, nei casi di dolo o colpa grave, derivanti dalla segnalazione.
e) nel sistema disciplinare adottato, sanzioni nei confronti di chi viola gli obblighi di riservatezza o compie atti di ritorsione o discriminatori nei confronti del segnalante.
È inoltre previsto che l'adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le segnalazioni possa essere denunciata all'Ispettorato nazionale del lavoro dal segnalante e dalla organizzazione sindacale indicata dal medesimo.
Si sancisce inoltre la nullità dei licenziamenti ritorsivi o discriminatori nei confronti del soggetto segnalante, nonché del mutamento di mansioni e di ogni altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. Si prevede, quindi, l'inversione dell'onere della prova al riguardo, stabilendo che, quando risultino elementi di prova della natura ritorsiva o discriminatoria delle misure adottate, spetta al datore di lavoro l'onere di provare la sussistenza di legittime ragioni a loro fondamento.