A.C. 3012-A
Signor Presidente, signora sottosegretaria, colleghe e colleghi, è già stato ricordato che il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza che giunge ora all'esame dell'Aula costituisce la prima attuazione dell'articolo 47 della legge n. 99 del 23 luglio 2009 e non vi è dubbio che nella scelta del Governo di procedere all'attuazione delle previsioni dell'articolo 47 abbia anzitutto agito la lezione più profonda del tempo difficile della grande crisi e della lunga recessione e, dunque, la consapevolezza del fatto che il riconoscimento delle ragioni dell'economia reale e la necessità di consolidare e accelerare la dinamica del ritorno alla crescita richiedono che venga azionata con determinazione la leva delle riforme strutturali tra cui, appunto, le riforme pro concorrenziali. Basta richiamare al riguardo quanto il presidente dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, il professor Pitruzzella, sottolineava giusto in apertura della sua audizione da parte delle Commissioni riunite finanze e attività produttive: «l'esperienza maturata dall'Autorità» – così riportava il presidente Pitruzzella – «nel corso di oltre due decenni di attività indica che l'insufficiente conformazione concorrenziale di numerosi mercati di beni e servizi costituisce non solo un costo per consumatori ed imprese, ma anche una delle principali cause dell'arretratezza del tessuto produttivo nazionale e un ostacolo significativo alla crescita economica». Rendere allora gli assetti regolatori meno restrittivi può sollecitare reddito e occupazione e rimuovere barriere all'entrata e vincoli ingiustificati che gravano sulle imprese può stimolare tassi di investimento di lungo periodo e crescita della produttività.
In altri termini, sul versante delle politiche pubbliche utili al recupero di produttività e competitività dell'economia reale, senza aggravio di deficit e di debito, l'apertura dei mercati e l'alleggerimento delle regolazioni e dei controlli amministrativi vengono generalmente segnalati per la capacità di incentivare, attraverso la competizione, gli incrementi di produttività e le innovazioni organizzative di processo e di prodotto. Come ha giustamente osservato Franco Bassanini, liberalizzazioni ben congegnate e intelligenti politiche di better regulation possono in effetti avere sull'economia reale effetti equivalenti a quelli prodotti da incisive misure di riduzione della pressione fiscale (...). Ma gli aggettivi« – prosegue Bassanini, ed ecco il punto nodale »sono (...) non meno importanti dei sostantivi: la qualità delle politiche di liberalizzazione e semplificazione è decisiva per ottenere il risultato.
Visione strategica, profondità dell'approccio settoriale, assiduità dell'implementazione, richiamo equilibrato, ma determinato e coerente, alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, integrazione tra liberalizzazioni ben temperate e regolazioni intelligenti, da una parte, e politiche economiche ed industriali, dall'altra, sono condizioni fondamentali di politiche per la concorrenza non astratte e fattualmente capaci di incidere. Servono allora cultura della concorrenza, diffusa a tutti i livelli di Governo ed amministrativi, una politica economica volta a favorire attività imprenditoriali ed innovazione ed il buon funzionamento di fondamentali infrastrutture, da una architettura istituzionale in cui la ripartizione delle competenze tenga conto delle dinamiche di mercato all'efficienza della pubblica amministrazione, dalla certezza del diritto al rispetto della legalità.
Costruire buone liberalizzazioni è, insomma, operazione complessa e quasi per definizione work in progress. Lo strumento del disegno di legge annuale si giova, da questo punto di vista, del suo rapporto strutturale con le segnalazioni dell'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato e con le segnalazioni delle altre autorità amministrative indipendenti. Ma si giova anche della previsione normativa di una relazione di accompagnamento volta ad evidenziare conformità dell'ordinamento interno ai principi comunitari in materia, attuazione agli interventi già previsti, elenco delle segnalazioni e dei pareri dell'autorità con indicazione degli ambiti per cui non si è ritenuto opportuno dar seguito. La discussione parlamentare del provvedimento si è poi avvalsa di un serrato ciclo di audizioni, la cui articolazione è stata riflesso dell'ampiezza dello spettro delle questioni affrontate dal disegno di legge: assicurazione auto e fondi pensione, comunicazione e sevizi postali e bancari, energia e distribuzione carburanti, servizi professionali e distribuzione farmaceutica. Spettro ampio perché, affidandoci al consuntivo storico dell'autorità, il nostro paese, soprattutto con il recepimento delle direttive comunitarie, ha fatto molto sotto il profilo della liberalizzazione dei mercati; tuttavia, molto resta ancora da fare.
Molto resta da fare per colmare asimmetrie di processo e risolvere contraddizioni tra le ragioni dei cittadini consumatori e le ragioni dei cittadini lavoratori. Molto resta da fare per rendere l'integrazione tra innovazione e concorrenza il driver del cambiamento e della maggiore produttività del sistema italiano dei servizi, chiamato ad esprimere il suo potenziale di ulteriore apporto alla costruzione del valore aggiunto e dell'occupazione. Apporto ulteriore e ragguardevole anche a voler assumere con cautela le stime del Fondo monetario internazionale, della Commissione europea e dell'OCSE, e a volersi attenere al modello macroeconomico del Ministero dell'economia, secondo il quale, come emerge dal programma nazionale di riforme, l'implementazione delle misure del disegno di legge della concorrenza vale un incremento del prodotto interno lordo dello 0,4 per cento, nel medio termine, e dell'1,2 per cento, nel lungo periodo. Ha osservato in sede di audizione la ministra Guidi che «un esame parlamentare attento e rigoroso fornisce la massima garanzia di ritrovare gli equilibri più virtuosi nell'interesse dei consumatori e del paese (...). Ci auguriamo di raggiungere» – così afferma la ministra – «non già un compromesso al ribasso, ma anzi un rilancio riformista (...)».
I risultati, a partire dalle scelte di riforma dell'assicurazione RC auto, sembrano non avere tradito le attese. Il lavoro delle Commissioni è, infatti, confermato; l'impianto di fondo del disegno di legge è volto, anche sulla scorta delle segnalazioni dell'autorità garante, a rompere il circolo vizioso tra aumento dei costi e aumento dei premi, tratto tipico di un mercato inefficiente ed insufficientemente orientato al riconoscimento ed al premio degli utenti virtuosi. Riviste così, nel corso dell'esame parlamentare, le condizioni contrattuali generatrici del diritto ad uno sconto significativo del prezzo di polizza e posti a carico delle imprese di assicurazione i costi delle installazioni delle scatole nere, con il nuovo articolo 6-bis è stata affidata ad IVASS la verifica trimestrale dei dati relativi ai sinistri, anche ai fini della definizione della significatività degli sconti, nonché la determinazione della percentuale di sconto minima in favore dei contraenti residenti in regioni con costo medio del premio superiore alla media nazionale. Rafforzamento della trasparenza e della comparabilità dei prodotti, contenimento dei costi per il sistema e contrasto delle frodi: sono queste le linee di azione recate dal disegno di legge concorrenza in materia di assicurazione RC auto. Possono essere l'occasione – ha osservato il presidente dell'IVASS, Salvatore Rossi, per risolvere stabilmente il problema. Con le modifiche apportate dalle Commissioni all'articolo 15, in materia di fondi pensione, sono state anzitutto soppresse le disposizioni riguardanti la raccolta di sottoscrizioni tra categorie professionali diverse da quelle di riferimento, nonché quelle concernenti la portabilità, oltre che del TFR maturando, anche dell'eventuale contributo a carico del datore di lavoro.
Con il nuovo comma 1-bis si è poi prevista, al fine di aumentare l'efficienza delle forme pensionistiche complementari, la convocazione di un tavolo di consultazione per l'avvio di un processo di riforma focalizzato su revisione dei requisiti per l'esercizio dell'attività, definizione di soglie patrimoniali di rilevanza minima, individuazione di procedure di aggregazione finalizzate ad aumentare il livello medio delle consistenze ed a ridurre costi di cessione e rischi.
Gli interventi operati dalle Commissioni all'articolo 15 hanno anche inteso dare risposta all'analisi sviluppata dal presidente della Covip, Francesco Massicci, in sede di audizione: competitività dei costi dei fondi negoziali con effetti di rilievo sulla prestazione finale, ruolo determinante delle relazioni industriali e della contrattazione collettiva nello sviluppo della previdenza complementare, effetti della trasferibilità sulla gestione della liquidità dei fondi pensione a discapito dell'adozione di politiche di investimento a lungo termine. Nel complesso, esigenze di un deciso salto di paradigma nell'organizzazione interna nelle politiche di investimento adottate nella ricerca di dimensioni adeguate. In altri termini, la questione all'ordine del giorno non è la contendibilità del mercato ma la dimensione assoluta del mercato, dimensione socialmente ancora insoddisfacente (6,5 milioni di aderenti alle diverse forme della previdenza complementare), ove si consideri che le coorti che accederanno al trattamento pensionistico nel 2030 potranno far conto, nel caso di carriere senza interruzioni lavorative, su un assegno calcolato secondo criteri contributivi pari a 50-60 per cento della retribuzione ed integrabile di 10-20 punti percentuali soltanto grazie all'apporto della previdenza complementare. Per quanto attiene ai mercati dell'energia, il «disegno di legge concorrenza» ha accolto gli auspici dell'Autorità garante circa il progressivo superamento del regime di definizione amministrata delle tariffe per la vendita finale di energia elettrica e gas naturale, il cosiddetto regime di maggior tutela, fissandone l'abrogazione a far data dal 1o gennaio 2018. Anche sulla scorta delle osservazioni in materia formulate in sede di audizione, tanto dall'Autorità garante quanto dall'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, le Commissioni sono significativamente intervenute sull'articolo 19, sostituendolo con gli articoli da 19 a 19-octies e sopprimendo gli articoli 20 e 21. Si è così cercato di delineare un processo di transizione fondato su una rigorosa verifica – come recita la rubrica dell'articolo 19-quater – delle condizioni per la piena liberalizzazione dei mercatiretail, l'operatività del sito per la comparabilità delle offerte, il rispetto delle tempistiche di switching e di fatturazione e conguaglio, l'operatività del sistema informativo integrato, l'implementazione del brand unbundling tra le imprese di distribuzione e le imprese di vendita verticalmente integrate. Si tratta di veri e propri obiettivi indicatori di una road mapcomplessiva il cui mancato raggiungimento determina, ai sensi del comma 2 dell'articolo 19-quater, la proroga di sei mesi della data di cessazione del regime di maggior tutela; cessazione che dovrà comunque avvenire, sentita l'Autorità garante ed acquisiti anche i pareri delle competenti Commissioni parlamentari, secondo meccanismi – si noti – che favoriscono la concorrenza e la pluralità di fornitori e di offerte nel libero mercato. I carburanti eco-compatibili – così ancora la Ministra Guidi in sede di audizione – meritano sostegno, ma il supporto non può e non deve avere natura discriminatoria; in caso contrario, finirebbe più per proteggere posizioni di rendita che non per rilanciare investimenti. Così, con il nuovo articolo 22, a seguito dell'approvazione della riformulazione dell'emendamento a firma dei relatori, non viene più eliminato il vincolo della presenza contestuale di più tipologie di carburanti per i nuovi impianti di distribuzione ma si vieta che siano subordinate all'installazione e all'esercizio d'impianto ad obblighi che non siano quelli stabiliti con decreto del Ministero per lo sviluppo economico di concerto con il Ministero per le infrastrutture sentita l'Autorità antitrust e la Conferenza delle regioni e tenuto conto delle esigenze di sviluppo del mercato dei combustibili alternativi.
Rafforzata all'articolo 16 la trasparenza, nei confronti dei consumatori, di spese ed altri oneri, commissioni e costi equi e proporzionali dovuti nei casi di recesso o trasferimento dell'utenza dei fornitori di servizi di telefonia, di reti televisive e di comunicazioni elettroniche, confermate le disposizioni dell'articolo 18 in materia di servizi postali, approfondite le previsioni dell'articolo 23 sulla confrontabilità delle spese gravanti sui prodotti bancari maggiormente diffusi, il lavoro delle Commissioni ha poi affrontato l'ampio e complesso capitolo della riforma dei servizi professionali, capitolo ampio, complesso e fecondo proprio per le ricche relazioni tra processi di liberalizzazione dei servizi professionali, da una parte, e crescita e competitività, dall'altra.
Del resto, guardando al modello di offerta della professione forense ed al ricorso alla forma societaria, così aveva annotato l'Autorità garante: qualità ed efficienza della prestazione professionale non dipendono più solo dalla capacità del singolo professionista ma anche dalla qualità del lavoro prestato da dipendenti e collaboratori, nonché da una complessiva rimodulazione degli assetti organizzativi e dimensionali dei servizi professionali.
Dunque, rimodulazione organizzativa e professionale e, insieme, personalità della prestazione professionale, adozione della forma societaria e, insieme, salvaguardia dell'attività libero professionale. È questa la sostanza della sintesi ricercata attraverso l'approvato emendamento dei relatori all'articolo 26, volto a limitare il ruolo dei soci di solo capitale nelle società costituite per l'esercizio della professione forense. Si richiede, infatti, che per l'iscrizione all'albo i soci professionisti, avvocati o, secondo il modello multidisciplinare, altri professionisti iscritti ad altri albi professionali, rappresentino almeno due terzi del capitale sociale e dei diritti di voto, fermo restando che l'amministrazione della società non possa essere affidata a soggetti esterni e che il socio esercitante la prestazione professionale ne risponda e venga chiamato ad assicurare per tutta la durata dell'incarico indipendenza e imparzialità dichiarando eventuali conflitti di interesse o incompatibilità.
Quanto alle misure per favorire la concorrenza e la trasparenza del notariato sono stati rivisti, con un emendamento dei relatori, obblighi di notai e pubblici ufficiali, prevedendo, tra l'altro, ispezioni a campione.
Per quel che poi attiene i criteri di determinazione del numero e della distribuzione territoriale delle sedi notarili, è stato soppresso non solo, come già previsto dall'originaria formulazione dell'articolo, il riferimento al reddito minimo garantito, ma anche quello alla quantità degli affari, stabilendo ancora che ad ogni posto notarile debba corrispondere una popolazione di almeno 5 mila abitanti, in luogo del vigente parametro di 7 mila, ed autorizzando anche l'apertura di una sede secondaria nel territorio della regione o del distretto di corte d'appello in cui il notaio esercita.
Soppresso, ancora, l'articolo 28 recante semplificazione del passaggio di proprietà di beni immobili adibiti ad uso non abitativo in ragione del riconosciuto contributo fornito dalla riserva di competenza notarile in materia alla certezza del diritto nella circolazione di beni e alla tutela dell'interesse pubblico.
Riformata tenuta e conservazione del registro delle successioni, vengono poi, con le modifiche all'articolo 29, concernente la disciplina delle società a responsabilità limitata semplificata, affidati al conservatore del registro delle imprese territorialmente competente gli adempimenti della normativa antiriciclaggio riguardanti gli atti di iscrizione delle Srl semplificate redatti per scrittura privata.
In sintesi, dunque, nuove regole per il rafforzamento di concorrenza e trasparenza nei servizi professionali come principi non confliggenti ma cooperanti al rafforzamento della qualità e della deontologia della prestazione professionale.
Conclude l'impianto del disegno di legge il capo VIII recante l'articolo 32 in materia di misure per incrementare la concorrenza nella distribuzione farmaceutica. Sul punto sono note le considerazioni dell'Autorità garante: superamento del sistema di contingentamento, possibilità di vendita al di fuori della farmacia, ma con presenza di farmacista, dei farmaci di fascia C soggetti a prescrizione medica ma con costo a carico del paziente, superamento dei limiti concernenti la possibilità per un unico soggetto di assumere la titolarità di più licenze. Questo superamento è, appunto, l'asse di intervento prescelto dal disegno di legge, prevedendo che anche società di capitali possano essere proprietarie di farmacie ed abolendo il tetto massimo di titolarità di quattro farmacie.
Obblighi di comunicazione, ma anche incompatibilità della partecipazione a società di capitali titolari di farmacia privata, con qualsiasi attività svolta nel settore della produzione e informazione scientifica del farmaco, nonché con l'esercizio della professione medica, possibilità di servizio in orari e periodi aggiuntivi rispetto al livello minimo di servizio stabiliti dalle autorità competenti completano il quadro degli interventi dedicati alla distribuzione dei farmaci.
Ne derivano, in breve, le premesse per una importante, seppure non esaustiva, modernizzazione procompetitiva del modello di distribuzione dei farmaci, all'insegna di un efficientamento foriero anche di un contenimento di medio periodo della spesa farmaceutica a carico del servizio sanitario nazionale.
Merita, in conclusione, di essere richiamato il concetto di fondo che ha accompagnato la presentazione del disegno di legge annuale per la concorrenza: il concetto di fondo, cioè, delle liberalizzazioni come processo necessario per un Paese che voglia davvero cambiare passo e per una politica che avverta questo cambiamento di passo come sua fondamentale responsabilità. Perché, come scriveva qualche anno fa l'onorevole Bersani a commento dell'esperienza politica delle «lenzuolate» liberalizzatrici, si è capito che liberalizzare è l'esatto contrario di liberismo. Liberalizzare vuol dire dare regole al mercato, favorire la concorrenza, tutelare il consumatore e creare nuovi posti di lavoro: ve ne è sempre bisogno e, probabilmente, oggi, ve ne è più che mai bisogno.