A.C. 3976
Il disegno di legge in esame interviene sulla legge n. 243 del 2012, mediante la quale sono state dettate le disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi del sesto comma dell'articolo 81 della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1. Tale comma, si rammenta, prevede che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni siano stabiliti da una apposita legge (costituita, per l'appunto, dalla legge n. 243 del 2012), che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale. Il requisito della maggioranza assoluta risulta altresì necessario anche per l'introduzione di modifiche alla legge n. 243 medesima, come prevede espressamente l'articolo 1, comma 2, della stessa.
In questa sede viene in rilievo in particolare – in considerazione del contenuto del disegno di legge in esame – il Capo IV (articoli da 9 a 12) della legge n. 243. Esso reca le disposizioni per assicurare l'equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico, prevedendo, a tale ultimo fine, che nelle fasi favorevoli del ciclo economico sia determinata, nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, la misura del contributo del complesso dei predetti enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della quota di entrate proprie di tali enti influenzata dall'andamento del ciclo economico.
Per le fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali è invece prevista una specifica disciplina volta ad assicurare il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali, mediante l'istituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso dello Stato all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo del saldo del conto consolidato.
Quanto al ricorso all'indebitamento da parte degli enti territoriali, previsto solo per finanziare spese di investimento e con l'obbligo di adozione di piani di ammortamento per il rimborso del debito, viene stabilita una procedura di intesa a livello regionale per consentire che l'accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l'anno di riferimento, l'equilibrio complessivo a livello di comparto regionale, misurato in termini di cassa.
Le suddette disposizioni si applicano a decorrere dal 1o gennaio 2016.
Il disegno di legge in esame, come modificato nel corso dell'esame presso il Senato, si struttura secondo cinque linee di intervento, in corrispondenza di ciascuno degli articoli che compongono il Capo IV della legge n. 243.
In particolare, l'articolo 1 modifica in più punti l'articolo 9 della legge n. 243 del 2012 relativo all'equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, al fine di rendere coerente la disciplina dei vincoli di finanza pubblica che gli enti locali sono tenuti a rispettare, ai sensi della legge n. 243 del 2012, con il nuovo quadro di regole contabili, introdotte dal decreto legislativo n. 118 del 2011 e dal successivo decreto legislativo n. 126 del 2014, recanti la disciplina di armonizzazione dei bilanci regionali e locali.
In particolare, la lettera a) dell'unico comma di cui si compone l'articolo in esame modifica il comma 1 dell'articolo 9 della legge n. 243 del 2012, sostituendo i quattro saldi di riferimento ai fini dell'equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali ivi previsti – consistenti in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali e in un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti – con un unico saldo non negativo (sia in fase di previsione che di rendiconto), in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali.
La sostituzione dei vincoli di competenza e di cassa con un unico saldo di competenza non negativo tra entrate e spese finali è in linea con quanto previsto per l'anno in corso dalla legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016), ai commi da 707 a 734, che hanno introdotto, a far data dal 2016, seppure in via transitoria, il vincolo del pareggio di bilancio per gli enti territoriali ai fini del concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in luogo del precedente strumento del patto di stabilità interno. In sostanza, con la nuova formulazione del comma risultano soppressi gli obblighi di pareggio in termini di cassa e in termini di saldo corrente.
La lettera b), introducendo il comma 1-bis, specifica quali sono le entrate e le spese finali che rientrano nel computo del saldo non negativo indicato al comma 1. In particolare, la norma specifica che, ai fini della determinazione del saldo, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal D.Lgs. n. 118/2011 e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio.
La disposizione introdotta dalla lettera b) in esame è del tutto analoga a quella già vigente per il 2016, contenuta nel comma 711 della legge n. 208/2015. Tale comma 711 prevede inoltre, che, limitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza che rientrano nel computo del saldo non negativo sia considerato il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa al netto della quota rinveniente dal ricorso all'indebitamento.
Relativamente a tale questione dell'inclusione del fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, nel computo del saldo, con una modifica inserita nel corso dell'esame al Senato, è stata prevista nel comma 1-bis in commento una fase transitoria per gli anni 2017-2019, durante la quale spetta alla legge di bilancio, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base triennale, disporre l'introduzione del fondo pluriennale vincolato nel calcolo del saldo. L'inclusione definitiva nel saldo del citato fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali, è stabilita a decorrere dall'esercizio 2020.
La considerazione del Fondo pluriennale vincolato ai fini della determinazione dell'equilibrio complessivo fra entrate finali e spese finali in termini di competenza determina, in sostanza, una politica espansiva per gli enti che vi fanno ricorso, con oneri in termini di indebitamento netto.
La lettera c) sostituisce il comma 2 dell'articolo 9 della legge n. 243/2012 il quale prevede, nella versione vigente, che qualora, in sede di rendiconto di gestione, si registri un valore negativo, in termini di competenza, del saldo tra le entrate finali e le spese finali l'ente debba adottare misure di correzione tali da assicurare il recupero entro il triennio successivo. La riformulazione disposta dalla lettera c) in esame precisa che le misure di correzione devono essere ripartite in quote costanti per ciascun anno. Tuttavia, che per assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea, è previsto che con la legge dello Stato si possano prevedere differenti modalità di recupero del saldo negativo (in luogo di quella in quote costanti).
La lettera d) sopprime il comma 3 dell'articolo 9 della legge n. 243/2012 che disciplina la destinazione di eventuali saldi positivi destinandoli all'estinzione del debito maturato dall'ente e al finanziamento di spese di investimento, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dell'equilibrio dei bilanci.
La lettera e) sostituisce il comma 4 dell'articolo 9 della legge n. 243/2012 relativo alla definizione, con legge dello Stato, delle sanzioni da applicare alle regioni, ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel caso di mancato conseguimento dell'equilibrio gestionale. La norma vigente prevede che le sanzioni si applichino sino al ripristino delle condizioni di equilibrio di cui al comma 1, da promuovere anche attraverso la previsione di specifici piani di rientro. La nuova formulazione del comma reca, invece, il rinvio alla legge dello Stato per la definizione oltre che delle sanzioni anche dei premi, in attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo, senza la previsione di specifici piani di rientro.
L'articolo 2 modifica in alcuni punti l'articolo 10 della legge n. 243 del 2012 concernente il ricorso all'indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali.
La lettera a) dell'articolo 2 sostituisce il comma 3 dell'articolo 10 della legge n. 243/2012, il quale prevede, nel testo vigente, che le operazioni di indebitamento sono effettuate sulla base di una procedura di intesa a livello regionale, per garantire, nell'anno di riferimento, che l'accesso al debito dei singoli enti territoriali avvenga nel rispetto dell'equilibrio complessivo a livello di comparto regionale (comprensivo cioè di tutti degli enti della regione interessata, compresa la medesima regione), misurato in termini di «gestione di cassa finale» del saldo complessivo.
La nuova formulazione del comma 3 recata dalla lettera a) precisa che anche le operazioni di investimento realizzate mediante l'utilizzo dell'avanzo degli esercizi precedenti sono subordinate all'acquisizione delle suddette intese concluse in ambito regionale, le quali – nella nuova formulazione – devono garantire, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo non negativo di cui all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la regione stessa. Dunque, in coerenza con le modifiche apportate all'articolo 9 che hanno stabilito come unico saldo di equilibrio quello non negativo di competenza tra entrate e spese finali, scompare il riferimento al saldo di cassa finale.
Inoltre, per il medesimo motivo, la nuova formulazione non riporta più la disposizione, contenuta nel secondo periodo del testo vigente del comma 3, la quale prevede che ogni anno i comuni, le province e le città metropolitane comunicano alla regione (o alla provincia autonoma) di appartenenza il saldo di cassa che l'ente locale prevede di conseguire, nonché gli investimenti che intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento o con i risultati di amministrazione degli esercizi precedenti.
La nuova formulazione del comma 3 non riporta, altresì, la disposizione, ora contenuta nell'ultimo periodo di tale comma, che prevede che ciascun ente territoriale possa in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione. Il venir meno di tale disposizione, che rappresentava una misura di flessibilità aggiuntiva in favore degli enti locali, sembrerebbe volere attribuire all'intesa conclusa in ambito regionale una funzione essenziale, nel senso che l'ente non può ricorrere ad indebitamento in assenza dell'intesa medesima.
Qualora in sede regionale non siano possibili per gli enti locali interessati operazioni di indebitamento o di investimento, viene tuttavia introdotto un ulteriore livello mediante cui inserire a favore dell'ente locale eventuali spazi finanziari a tal fine. La nuova formulazione del comma 4, come sostituito dalla lettera b) dell'articolo in esame, prevede infatti che le operazioni di indebitamento e di investimento non soddisfatte dalle intese regionali sono effettuate sulla base dei patti di solidarietà nazionali, fermo restando il rispetto del saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, del complesso degli enti territoriali. La norma introduce, dunque, a tal fine, il riferimento all'utilizzo dello strumento del patto di solidarietà, che consente di attivare meccanismi di compensazione degli obiettivi finanziari assegnati agli enti territoriali, in questo caso a livello nazionale, finalizzati, in particolare, ad incentivare le spese di investimento degli enti locali.
La lettera c), infine, sostituisce il comma 5 dell'articolo 10 della legge n. 243/2012, il quale, nel testo vigente, prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza Unificata, sono disciplinati criteri e modalità di attuazione dell'articolo 10 medesimo. La nuova formulazione del comma è volta a precisare che il suddetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri disciplina altresì le modalità attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o ritardo da parte delle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano.
L'articolo 3 interviene sull'articolo 11 della legge n. 243 del 2012 inerente il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali. A seguito dell'intervento operato dalla norma in esame la disciplina di tale concorso viene completamente ridisegnata, mediante la soppressione del secondo e terzo comma del vigente articolo 11 nonché con una nuova – e sostanzialmente diversa – formulazione del primo comma dell'articolo medesimo dell'articolo 11.
L'articolo 11, com’è noto, disciplina il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.
Nel testo ora vigente esso prevede, al comma 1, l'istituzione di un Fondo straordinario nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento da parte dello Stato consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato. Il Fondo è finalizzato al concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico ovvero al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali. La dotazione del fondo è determinata nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico e tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti territoriali, influenzata dall'andamento del ciclo economico.
Il comma 2 specifica che qualora le Camere autorizzino (ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 243), scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo programmatico, l'ammontare del Fondo viene determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti territoriali.
Il comma 3 infine stabilisce che il riparto del Fondo tra gli enti territoriali che fanno ricorso all'indebitamento ai sensi dell'articolo precedente è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e previo parere parlamentare da esprimere entro giorni dalla trasmissione alle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti.
La nuova disciplina dell'articolo 11 disposta dall'articolo 3 in esame è incentrata sulla soppressione del Fondo straordinario ora previsto dal comma 1, in luogo del quale la lettera a)dell'unico comma dell'articolo demanda alla legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla medesima legge n. 243 del 2012, le modalità del concorso statale al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, in ragione dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali. Nella lettera a) medesima si precisa che resta fermo quanto previsto dall'articolo 9, comma 5, della legge n. 243/2012, ovvero la possibilità per la legge statale di determinare ulteriori obblighi al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea e dall'articolo 12, comma 1 della medesima legge, ovvero il concorso degli enti territoriali ad assicurare, secondo modalità stabilite con legge dello Stato, la sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche.
In conseguenza della soppressione del Fondo sopra illustrato, la lettera b) dell'articolo 3 procede all'abrogazione dei commi 2 e 3 dell'articolo 11, nei quali:
si specifica che qualora le Camere autorizzino scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo programmatico, l'ammontare del Fondo viene determinato anche tenendo conto delle conseguenze degli eventi eccezionali sulla finanza degli enti territoriali (comma 2);
si dispone che il riparto del Fondo tra gli enti territoriali che fanno ricorso all'indebitamento è demandato ad un D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e previo parere parlamentare, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dal ciclo economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 sulla finanza dei singoli enti (comma 3).
L'articolo 4 provvede alla modifica dell'articolo 12 della legge n. 243 del 2012, relativo al concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico.
In particolare, la lettera a), reca una modifica – di natura prevalentemente formale – al comma 1 dell'articolo, che nella versione vigente demanda alla legge dello Stato, nel rispetto dei princìpi stabiliti dalla legge n. 243 del 2012, il concorso delle regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano alla sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche. La lettera a) in esame elimina la precisazione che il concorso suddetto avvenga ai sensi dell'articolo 12, in quanto nella nuova formulazione dello stesso risultante dalle modifiche apportate dalle successive lettere b) e c) dell'articolo 4 in commento le modalità di tale concorso verranno stabilite con legge dello Stato.
Quanto alla lettera b), essa, nel modificare il comma 2 dell'articolo 12, demanda alla legge dello Stato la disciplina del concorso dei medesimi enti alla riduzione del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, da operare mediante versamenti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, tenuto conto dell'andamento del ciclo economico. Si precisa che resta fermo quanto previsto dall'articolo 9, comma 5, ovvero la possibilità per la legge statale di determinare ulteriori obblighi al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'Unione europea.
La lettera c) dispone l'abrogazione del comma 3, che disciplina il riparto del contributo degli enti territoriali al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato tramite decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
L'articolo 5 interviene sull'articolo 18 della legge n. 243 del 2012, al fine di equiparare l'Ufficio parlamentare di bilancio, per talune attività, agli enti ed uffici del Sistema statistico nazionale.
In particolare il comma 7 dell'articolo 18, sul quale interviene l'articolo 5 in commento, stabilisce che al fine di consentire all'Ufficio lo svolgimento dei propri compiti istituzionali, le pubbliche amministrazioni – vale a dire, a norma del precedente comma 6, tutte le amministrazioni pubbliche, gli enti di diritto pubblico e gli enti partecipati da soggetti pubblici assicurano all'Upb l'accesso a tutte le banche di dati in materia di economia o di finanza pubblica da loro costituite o alimentate.
L'articolo in esame aggiunge un periodo a tale comma, stabilendo che ai fini dell'accesso ai dati raccolti per fini statistici ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, l'Ufficio parlamentare di bilancio è equiparato agli enti ed uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale.