Norme per il contrasto al terrorismo

A.C. 3303-A

Presidente della II Commissione. Onorevoli Presidente, sottosegretario, colleghi, nell'illustrare le linee generali del provvedimento in esame – in sostituzione dei relatori Manciulli e Dambruoso oggi impossibilitati ad intervenire – vorrei evidenziare in premessa come questo provvedimento rappresenti un efficace e significativo passo avanti nella cooperazione internazionale per il contrasto e la prevenzione della minaccia terroristica, la cui percezione all'indomani degli attentati di Parigi è ai massimi livelli. 
La prima delle Convenzioni oggi in discussione, conclusa a Varsavia il 16 maggio 2005, è stata adottata al fine di accrescere l'efficacia degli strumenti internazionali esistenti in materia di lotta al terrorismo. La Convenzione mira infatti a favorire gli sforzi degli Stati membri nella prevenzione del terrorismo, da un lato, definendo come fattispecie a rilevanza penale quegli atti che possono indurre alla commissione di reati di terrorismo – quali la pubblica istigazione, il reclutamento e l'addestramento, e dall'altro, rafforzando la cooperazione in materia di prevenzione sia a livello interno (politiche nazionali di prevenzione), sia internazionale (modifica degli accordi esistenti in materia di estradizione e mutua assistenza giudiziaria, e predisposizione di ulteriori strumenti supplementari).  Il testo della Convenzione comprende un preambolo, 32 articoli e un allegato. Nel primo si dichiara espressamente che i reati di terrorismo non sono in alcun modo giustificabili sulla base di considerazioni di alcun genere e che tutte le misure adottate per la prevenzione e repressione del terrorismo dovranno rispettare lo stato di diritto, i valori democratici, i diritti umani e le libertà fondamentali, nonché il diritto internazionale umanitario, senza pregiudizio della libertà di espressione e di associazione. Inoltre ai fini della Convenzione sono considerati reati di terrorismo tutti quelli ricompresi nei dieci trattati universali delle Nazioni Unite contro il terrorismo e gli Stati che non hanno ancora aderito ad alcuni di questi trattati hanno comunque la facoltà, da esplicitare, di non tenere conto dei reati in essi contemplati (articolo 1). 
Al riguardo vorrei ricordare che i dieci Trattati, elencati nell'allegato alla Convenzione, sono: la Convenzione sulla repressione del sequestro illecito di aeromobili, firmata a l'Aia il 16 dicembre 1970; la Convenzione per la repressione di atti illeciti contro la sicurezza dell'aviazione civile, conclusa a Montréal il 23 settembre 1971; la Convenzione sulla prevenzione e la punizione dei reati contro le persone internazionalmente protette, inclusi gli agenti diplomatici, adottata a New York il 4 dicembre 1973; la Convenzione internazionale contro la presa di ostaggi, adottata a New York il 17 dicembre 1979; la Convenzione sulla protezione fisica del materiale nucleare, adottata a Vienna il 3 marzo 1980; il Protocollo per la repressione di atti illeciti di violenza negli aeroporti in servizio per l'aviazione civile internazionale, fatto a Montréal il 24 febbraio 1988; la Convenzione per la repressione di atti illeciti contrari alla sicurezza della navigazione marittima, fatta a Roma il 10 marzo 1988; il Protocollo per la repressione di atti illeciti contro la sicurezza delle piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale, fatto a Roma il 10 marzo 1988; la Convenzione internazionale per la repressione di atti terroristici dinamitardi, adottata a New York il 15 dicembre 1997; la Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo, adottata a New York il 9 dicembre 1999. 
La Convenzione è applicabile ai soli reati di natura transnazionale (articolo 16) – fatta eccezione per i casi di interesse esclusivo di un singolo Stato ai quali, tuttavia, si potranno applicare le disposizioni di cooperazione giudiziaria previste dalla Convenzione stessa (articoli 17, 20 e 22) – e si propone come obiettivo primario quello di migliorare la prevenzione del terrorismo e dei suoi effetti negativi sul pieno godimento dei diritti umani (articolo 2): nel testo vengono, infatti, richiamate alcune ipotesi di politiche nazionali di prevenzione del terrorismo, comprensive anche della promozione del dialogo interreligioso e interculturale (articolo 3), ed è prevista la reciproca assistenza tra le Parti attraverso lo scambio di informazioni, l'addestramento e altre iniziative congiunte (articolo 4). 
La Convenzione individua, poi, alcune nuove figure di reato collegate alla commissione di atti di terrorismo e, in particolare, fa riferimento alla pubblica provocazione (istigazione) alla commissione di un reato terroristico (articolo 5), al reclutamento (articolo 6) e all'addestramento ad attività terroristiche, che si concretizza nella fornitura di istruzioni per la fabbricazione e l'uso di esplosivi, armi da fuoco, sostanze nocive e pericolose, nonché di metodologie specifiche volte alla commissione di atti terroristici (articolo 7). Si prescrive, quindi, nel testo in esame che ciascuna delle Parti dovrà introdurre nel diritto interno delle sanzioni penali per queste tre figure di reato, se commesse illecitamente e intenzionalmente, e a tal fine ogni Stato dovrà subordinare la rilevanza penale di tali fattispecie all'effettivo giudizio di pericolosità delle stesse, sì da evitare il perseguimento di parole o atti non finalizzati ad alcuna condotta criminosa; il garantismo di tale previsione è tuttavia controbilanciato dall'articolo 8, per il quale ciascuno dei comportamenti previsti dagli articoli dal 5 al 7 della Convenzione costituisce reato anche se l'atto terroristico cui è finalizzato non è stato effettivamente commesso. 
Particolare importanza assumono anche gli articoli dal 18 al 21 riguardanti l'applicazione del principio aut dedere, aut iudicare (ossia l'obbligo dello Stato sul cui territorio si trova il sospetto terrorista di estradarlo verso lo Stato richiedente o altrimenti, di esercitare l'azione penale nei suoi confronti), anche in rapporto al meccanismo per l'apposizione di riserve. Le autorità competenti di una Parte, senza preventiva richiesta, possono infatti trasmettere alle omologhe autorità di un'altra Parte informazioni ottenute nell'ambito di loro indagini, qualora ritengano ciò utile per iniziative investigative o giudiziarie dell'altra Parte (articolo 22). 
Passando ad illustrare la seconda Convenzione all'esame dell'Aula, quella per la soppressione degli atti di terrorismo nucleare, ricordo ai presenti che è stata adottata a New York il 13 aprile 2005 con la risoluzione A/RES/59/290 dell'Assemblea Generale ed in seguito aperta alla firma dal 14 settembre 2005 (data in cui è stata sottoscritta dall'Italia) al 31 dicembre 2006. Al momento la Convenzione è stata firmata da 115 Paesi ed effettivamente ratificata da 99 Parti; a livello internazionale, la Convenzione è in vigore dal 7 luglio 2007, data corrispondente al 30o giorno successivo al deposito della 22a ratifica o accesso (come stabilito dall'articolo 25 della Convenzione medesima). Ricordo inoltre che la Convenzione rientra nel novero degli strumenti internazionali oggetto di un disegno di legge di autorizzazione presentato alla Camera dei deputati a settembre, che fa seguito ad analoghi disegni di legge di autorizzazione, mai giunti al termine dell’iter parlamentare, sin dalla XV legislatura. 
La Convenzione si compone di 28 articoli e di un preambolo che definisce l'atto pattizio come lo strumento attraverso cui la Comunità internazionale intende darsi regole certe e mezzi adeguati al fine di perseguire i reati connessi ad atti di terrorismo nucleare, inserendosi nell'attività più generale di misure volte all'eliminazione del terrorismo internazionale. 
Passando al contenuto delle norme più significative, assume particolare rilievo l'articolo 2 che individua come fattispecie di reato la detenzione di materie radioattive, la fabbricazione di ordigni o il danneggiamento di impianto, precisando che anche la sola minaccia di commettere un reato così definito è considerata un reato, come pure lo è la complicità. Parimenti importante è l'articolo 5 che prescrive l'obbligo per gli Stati di adeguare i propri ordinamenti interni per la perseguibilità dei reati definiti all'articolo 2, e l'articolo 6 che dispone che tali reati non possano in alcun caso essere giustificati da considerazioni di natura politica, filosofica, ideologica, razziale, etnica, religiosa o da altri motivi analoghi. 
Proseguendo nell'esame della proposta di legge in esame, vorrei ricordare che l'urgenza del contrasto al terrorismo internazionale derivante dagli eventi dell'11 settembre ha posto le basi per la firma, avvenuta il 15 maggio 2003 a Strasburgo, del Protocollo di emendamento alla Convenzione europea per la repressione del terrorismo. Il Protocollo, al fine di rafforzare la lotta contro il terrorismo nel rispetto dei diritti umani, modifica il testo della Convenzione nel senso di ampliare l'elenco dei reati da «depoliticizzare» sino a ricomprendere tutti i reati descritti nelle convenzioni e protocolli pertinenti delle Nazioni Unite contro il terrorismo; introduce una procedura semplificata di emendamento alla Convenzione medesima, che consentirà di allargare ulteriormente la platea di tali reati; apre la Convenzione all'adesione degli Stati osservatori (Canada, Giappone, Israele, Messico, Santa Sede, Stati Uniti) presso il Consiglio d'Europa dando facoltà al Comitato dei Ministri di decidere caso per caso di invitare ad aderirvi anche altri Stati; include una clausola che autorizza il rifiuto di estradare verso un Paese dove esista il rischio di applicazione della pena di morte, oppure il rischio di subire torture o reclusione a vita senza possibilità di libertà provvisoria; istituisce un meccanismo di controllo («COSTER») per l'applicazione della nuova procedura relativa alle riserve e per altri compiti connessi con il controllo dell'applicazione della Convenzione: tale meccanismo è destinato a completare le competenze classiche e più generali del Comitato europeo sui problemi della criminalità (CDPC) in merito alle Convenzioni europee nel settore della criminalità. 
Occorre, però, precisare che il citato Protocollo non è ancora in vigore: ai sensi dell'articolo 18, infatti, l'entrata in vigore dell'atto pattizio è stabilita dopo tre mesi dall'espressione, da parte di tutti i Paesi parte della Convenzione europea per la repressione del terrorismo (tra i quali l'Italia), del consenso ad essere vincolati dal Protocollo, in conformità con le disposizioni dell'articolo 17. Al momento il Protocollo è stato firmato da 46 dei 47 Paesi parte del Consiglio d'Europa (unica eccezione Monaco), dei quali solo 32 hanno ratificato o aderito, ovvero hanno firmato senza riserva di ratifica, e 14 non hanno proceduto ancora alla ratifica. L'Italia, in particolare, ha firmato il Protocollo con riserva di ratifica il 15 maggio 2003. 
Passando ad illustrare la Convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo – inciso questo aggiunto durante i lavori delle Commissioni riunite con un emendamento dei relatori volto a correggere un mero errore di traduzione del testo – ricordo che è stata firmata a Varsavia il 16 maggio 2005 e che essa aggiorna ed amplia le previsioni della Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato dell'8 novembre 1990. Tale ampliamento è finalizzato a prendere in considerazione non soltanto il finanziamento del terrorismo attraverso il riciclaggio di denaro, ma anche attraverso attività lecite e che la Convenzione del 2005 rappresenta il primo strumento internazionale per la prevenzione e il controllo del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo. Il testo mette in evidenza che il veloce accesso alle informazioni relative ai finanziamenti o alle risorse delle organizzazioni criminali, compresi i gruppi terroristici, è fondamentale per il successo delle misure preventive e repressive e, in ultima analisi, rappresenta il modo migliore per destabilizzare le attività di queste organizzazioni. La Convenzione è in vigore, sul piano internazionale dal 1o maggio 2008 ed è stata firmata da 39 Parti (38 Paesi membri del Consiglio d'Europa assieme all'Unione europea), 26 dei quali hanno completato le procedure di ratifica o adesione mentre 13, tra i quali l'UE, l'hanno sottoscritta e non ancora ratificata. 
Da ultimo nel corso dei lavori delle Commissioni riunite Esteri e Giustizia sulla proposta di legge recante «Norme per il contrasto al terrorismo», è stata aggiunta, con l'approvazione di un emendamento governativo, la ratifica ed esecuzione del Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo, fatto a Riga il 22 ottobre 2015, che (articolo 1) mira ad integrare le disposizioni della già citata Convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo, aperta alla firma a Varsavia il 16 maggio 2005, con alcune nuove fattispecie di reato tra cui la partecipazione a un'associazione o a un gruppo a fini terroristici (articolo 2), l'atto di ricevere un addestramento a fini terroristici (articolo 3), i viaggi all'estero a fini terroristici (articolo 4), i finanziamenti di viaggi all'estero a fini terroristici (articolo 5) e, in fine, l'organizzazione o agevolazione di viaggi all'estero a fini terroristici (articolo 6). 
Questo Protocollo rafforza così l'impegno delle Parti nella prevenzione del terrorismo e dei suoi effetti pregiudizievoli sul pieno godimento dei diritti umani, in particolare del diritto alla vita, sia con misure da adottare a livello nazionale che attraverso la cooperazione internazionale, tenendo in debito conto i vigenti trattati o accordi multilaterali o bilaterali applicabili fra le Parti. Proprio a tal fine con l'introduzione del nuovo comma 2-bis all'articolo 8 del testo in esame viene indicato il Ministero dell'interno – Dipartimento della pubblica sicurezza come punto di contatto responsabile della trasmissione e della ricezione delle informazioni relative alle persone che effettuano viaggi all'estero a fini terroristici ai sensi dell'articolo 7 del Protocollo. 
Per quanto ora attiene più specificamente alle disposizioni in materia di contrasto al terrorismo contenute nella proposta di legge in discussione, occorre osservare che l'articolo 4 del testo approvato dalle Commissioni riunite Esteri e Giustizia modifica il codice penale inserendovi, tra i delitti contro la personalità internazionale dello Stato, nuove fattispecie di terrorismo internazionale e, tra i delitti contro la personalità interna dello Stato, la fattispecie di terrorismo nucleare. In particolare, la lettera a) del predetto articolo introduce nel codice penale nuove fattispecie penali relative a condotte di fiancheggiamento o sostegno del terrorismo internazionale, vale a dire il «finanziamento di condotte con finalità di terrorismo» (articolo 270-quinquies.1) e la «sottrazione di beni o danaro sottoposti a sequestro» (articolo 270-quinquies.2). Segnalo, inoltre, che il nuovo articolo 270-quinquies.1 del codice penale punisce con la reclusione da 7 a 15 anni chiunque raccoglie, eroga o mette a disposizione beni o denaro – in qualunque modo realizzati – destinati, in tutto o in parte, al compimento di atti con finalità terroristica e che tale fattispecie penale trova applicazione al di fuori delle ipotesi di associazione con finalità di terrorismo (articolo 270-bis) e di organizzazione di trasferimenti con finalità di terrorismo (articolo 270-quater.1) e indipendentemente dall'effettivo utilizzo dei fondi raccolti. Il nuovo articolo 270-quinquies.2punisce, invece, con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 3.000 a 15.000 euro, chiunque sottrae, distrugge, disperde, sopprime o deteriora beni o denaro sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento del terrorismo internazionale. 
La lettera b) del richiamato articolo 4 inserisce, poi, nel codice penale l'articolo 270-septies, con il quale è resa obbligatoria, in caso di condanna o patteggiamento per uno dei delitti con finalità di terrorismo previsti dal codice, la confisca delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne costituiscono il prezzo, il prodotto o il profitto: se la confisca di tali beni non è possibile, la disposizione autorizza la confisca per equivalente, cioè la confisca di altri beni di cui il reo ha disponibilità, per un valore corrispondente a tale prezzo, prodotto o profitto, ma tale misura non potrà riguardare i beni che appartengono a terzi estranei al reato. 
La lettera c) del medesimo articolo 4 interviene sul capo del codice penale relativo ai delitti contro la personalità interna dello Stato, per inserire la nuova fattispecie penale di «atti di terrorismo nucleare» (articolo 280-ter). In particolare il nuovo articolo 280-ter del codice penale punisce con la reclusione da 6 a 12 anni (pena aumentata nel corso dei lavori delle Commissioni riunite), chiunque con finalità di terrorismo (articolo 270-sexies) procura materia radioattiva o crea un ordigno nucleare o ne viene altrimenti in possesso, e con la reclusione da 7 a 15 anni chiunque, con le medesime finalità, utilizza materia radioattiva o un ordigno nucleare o utilizza o danneggia un impianto nucleare, così da rilasciare o con il concreto pericolo che rilasci materia radioattiva. Da ultimo il terzo comma della nuova disposizione dell'articolo 4 estende l'applicazione della fattispecie dal materiale radioattivo ai materiali o aggressivi chimici o batteriologici. 
A seguire l'articolo 5 del disegno di legge individua nel Ministero della giustizia il punto di contatto ai fini della Convenzione di New York per la soppressione di atti di terrorismo del 2005. Conseguentemente, in relazione ai procedimenti penali per il delitto di atti di terrorismo nucleare, di cui all'articolo 280-ter del codice penale, dovranno essere effettuate le seguenti comunicazioni al Ministero: il PM dovrà comunicare l'esercizio dell'azione penale e l'esecuzione di una misura di custodia cautelare (in carcere o agli arresti domiciliari), allegando copia dell'ordinanza; e l'autorità giudiziaria dovrà comunicare l'esito definitivo del procedimento e il luogo dove i beni sequestrati sono custoditi, nonché le modalità di loro conservazione. Tutte queste informazioni dovranno essere trasmesse dal Ministro della giustizia agli Stati parte della Convenzione, tramite il Segretario generale delle Nazioni Unite. Inoltre dell'ubicazione e conservazione dei beni sequestrati è data comunicazione anche al direttore generale dell'Agenzia internazionale per l'energia atomica. 
L'articolo 6 disciplina, poi, la sorte dei materiali radioattivi (come pure degli impianti nucleari o degli ordigni nucleari) sequestrati nell'ambito di un procedimento penale per atti di terrorismo nucleare, prevedendo (comma 1) che l'autorità giudiziaria deve informare del sequestro il prefetto (e il Ministero della giustizia, come previsto dall'articolo 5, comma 4) e che quest'ultimo deve a sua volta informare i Ministri dell'interno, dell'ambiente e della salute, oltre al Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio e deve adottare, su parere dell'ISIN – Ispettorato nazionale per la sicurezza nucleare e la radioprotezione – i provvedimenti necessari alla messa in sicurezza dei materiali radioattivi (provvedendo anche autonomamente in caso d'urgenza). 
Nell'ambito di questa procedura i beni sequestrati sono conferiti alla Società gestione impianti nucleari (Sogin S.p.a.), in veste di operatore nazionale individuato dal decreto legislativo n. 52 del 2007, o all'ENEA, in veste di gestore del Servizio integrato previsto dallo stesso decreto legislativo (comma 2) e laddove si tratti di beni mobili da restituire ad altro Stato che sia parte della Convenzione internazionale, provvede il Ministero dello sviluppo economico, sentiti, oltre che l'ISIN, anche i Ministri dell'interno, della giustizia e dell'ambiente (comma 3). 
Ancora l'articolo 7 introduce nel decreto legislativo n. 230 del 1995, di attuazione di una serie di direttive Euratom in materia di sicurezza nucleare, l'articolo 156-bis che demanda ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'interno, dell'ambiente, della salute, delle infrastrutture e previo parere dell'ISIN, l'individuazione di un elenco di sostanze radioattive e delle modalità di loro gestione e impiego, sulla base delle raccomandazioni dell'Agenzia internazionale per l'energia. Il decreto ministeriale dovrà essere emanato entro 180 giorni dall'entrata in vigore della legge. 
Da ultimo l'articolo 8 del testo in esame designa l'UIF – Unità di informazione Finanziaria istituita dal decreto legislativo n. 231 del 2007 – come autorità di intelligence finanziaria in base alla Convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo (Varsavia – 2005) e individua il Ministero dell'economia e delle finanze come autorità centrale prevista dalla medesima convenzione all'articolo 33. 
In conclusione vorrei sottolineare che le misure appena illustrate sono oggetto di importanti accordi internazionali per il contrasto al terrorismo internazionale e per una sempre maggiore cooperazione tra le parti contraenti già firmati dal nostro Paese; è per questo necessaria la loro rapida approvazione affinché anche l'Italia allinei la sua normativa interna a quella degli altri Stati dell'Unione europea, dotandosi di più incisivi strumenti per la lotta e la repressione dei fenomeni terroristici.