A.C. 1460-A
Grazie, Presidente. Mi riaggancio, ovviamente, alle parole del collega relatore della Commissione esteri, anche attraverso una relazione scritta, di cui chiedo fin da ora l'autorizzazione alla consegna, in quanto il provvedimento è complesso e, quindi, vorrei soffermarmi ancora su alcuni principi informatori.
Mi riaggancio alla relazione del collega Marrazziti proprio per rappresentare, comunque, come questo provvedimento sia un provvedimento molto significativo, che finalmente, se approvato dalle due Camere – auspichiamo in maniera per così dire celere –, darà attuazione alla Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 in materia di assistenza giudiziaria.
E non solo. Qui si è scelta, come si diceva prima, la linea della delega, che pone principi e criteri direttivi per l'attuazione della Convenzione, e che poi – anche in relazione al provvedimento che è stato deciso in Consiglio dei ministri il 13 gennaio 2015, il disegno di legge n. 2813 – attraverso l'arricchimento in sede di attuazione della Convenzione, andrà a riformare anche il libro XI del codice di procedura penale e alcune delle disposizioni in materia di estradizione per l'estero. Quindi si coglie quest'occasione normativa di attuazione della Convenzione per cercare di darle attuazione, ma poiché interveniamo a quindici anni di distanza è necessario in qualche modo cercare di implementare e di dare maggiore spazio a quei principi che rendono la materia dell'assistenza giudiziaria, oggetto della Convenzione, sempre più attuale proprio perché consente, rispetto ad una criminalità organizzata a livello transnazionale, di realizzare proprio un sistema di cooperazione efficace e semplificato.
La proposta, infatti, nasce come proposta di legge n. 1460 Verini e Amendola, ad altre abbinata e trattata dalla Commissione congiunta II e III. Viene approvato un testo base e poi, dopo l'approvazione del testo base e anche la fissazione del primo termine per gli emendamenti, vi è stato l'abbinamento di quel disegno di legge governativo n. 2813 del 13 gennaio 2015, con una successiva riapertura dei tempi per la presentazione di proposte emendative, proprio perché il Governo ha ritenuto di presentare un articolo aggiuntivo che tiene conto di quel disegno di legge, ma che ovviamente, dato l'iter che si era sviluppato, va a inserirsi in quell'ambito e quindi ad aggiungersi e a completare il quadro della proposta di legge iniziale.
Gli aspetti che attengono specificatamente alla competenza della II Commissione sono appunti gli articoli che vanno da 3 a 6. Nell'articolo 3 il Governo è delegato ad emanare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per dare attuazione alla Convenzione, individuando alcuni principi e criteri direttivi.
In particolare il Governo dovrà prevedere norme volte al miglioramento della cooperazione giudiziaria in materia penale con gli Stati membri dell'Unione Europea ed assicurare che l'assistenza giudiziaria dell'Italia sia attuata in maniera rapida ed efficace nel rispetto della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo.
Questo è il fulcro dei principi che vengono poi specificati in maniera dettagliata nella delega e che riguardano vari aspetti: garantire l'assistenza giudiziaria nei procedimenti anche per l'applicazione delle sanzioni amministrative, in attuazione dell'articolo 3 della Convenzione; disciplinare la restituzione delle cose pertinenti al reato, in attuazione dell'articolo 8 della Convenzione; disciplinare la procedura per il trasferimento a fini investigativi di persone detenute, in attuazione dell'articolo 9 della Convenzione; disciplinare gli effetti processuali delle audizioni compiute mediante videoconferenza, in attuazione degli articoli 10 e 11 della Convenzione; prevedere la possibilità per pubblico ministero e polizia giudiziaria di ritardare i provvedimenti di competenza, in indagini relative ai diletti per i quali è consentita l'estradizione, al fine di potere procedere alla cattura dei responsabili; disciplinare poi le intercettazioni all'estero in attuazione degli articoli da 17 a 22 della Convenzione.
La procedura per l'emanazione dei decreti legislativi è descritta dal comma 2 dell'articolo in questione, che prevede, appunto, l'acquisizione dei pareri delle Commissioni competenti parlamentari.
Gli articoli 4, 5 e 6 sono stati introdotti nel testo, come dicevo, a seguito dell'approvazione dell'articolo aggiuntivo del Governo, così come modificato anche dal subemendamento che è stato approvato. Le Commissioni hanno approvato l'articolo aggiuntivo con questa finalità: in chiave di semplificazione attraverso l'introduzione di regole speciali per la cooperazione tra le autorità degli Stati che fanno parte dell'Unione e di quelli che non fanno parte dell'Unione. Si è, infatti, tenuto conto delle prassi applicative e del sistema normativo vigente, di un sistema che rallenta e che rende pesante, troppo pesante l'esecuzione delle richieste di altri Stati.
Quindi, nell'intervento legislativo, che poi sarà descritto dettagliatamente nel documento scritto che deposito, si valorizza, nei rapporti tra Stati membri dell'Unione europea, il meccanismo della trasmissione diretta all'autorità giudiziaria competente all'esecuzione della rogatoria, assicurando la trattazione immediata delle rogatorie urgenti, e si elimina quel preventivo vaglio della Corte di cassazione sulla competenza, che ha provocato un ulteriore appesantimento, non necessario, e un rallentamento delle relative procedure.
Così come va privilegiato un modello di soluzione differenziata in grado di garantire la sostanziale depoliticizzazione del sistema dell'assistenza giudiziaria nell'area circoscritta all'efficacia degli accordi internazionali stipulati tra i membri dell'Unione europea, pur conservando in capo al Ministro della giustizia una funzione di filtro, che è ben descritta dall'articolo 4, lettera a), numero 1), dove appunto vengono esplicitati gli ambiti del potere di intervento del Ministro della giustizia, che, per motivi di tutela della sovranità, della sicurezza e di altri interessi essenziali dello Stato, può decidere di non dare corso all'esecuzione della domanda di assistenza giudiziaria. Nei rapporti con gli Stati membri dell'Unione europea si prevede che tale potere possa essere ovviamente esercitato nei casi e nei limiti delle convenzioni in vigore tra gli Stati, ovvero degli atti adottati dal Consiglio dell'Unione europea.
Ma quando questo veto non c’è, quindi quando non c’è questa valutazione politica, che comunque rimane in capo al Ministro per la tutela di interessi essenziali, allora la procedura di assistenza giudiziaria deve essere una procedura semplificata, diretta, senza eccessive farraginosità, proprio perché altrimenti chi ne guadagna è soltanto la criminalità transnazionale.
Ed ecco, quindi, che all'articolo 4 si prosegue anche disciplinando i criteri di delega con riferimento alle acquisizioni probatorie da compiersi davanti al giudice ovvero secondo la legge dello Stato non possono svolgersi senza l'autorizzazione del giudice; si fa riferimento poi all'intervento anche del pubblico ministero; si fa riferimento a quali dovranno essere i criteri predeterminati per la concentrazione delle procedure di esecuzione di atti da compiersi in diversi distretti e le procedure semplificate per definire eventuali contrasti e conflitti.
Ulteriori previsioni dovranno riguardare la possibilità di autorizzare la presenza alle attività da compiersi di rappresentanti o esperti dell'autorità richiedente, per rendere, appunto, più efficace l'attività di rogatoria, di assistenza giudiziaria richiesta nel territorio estero, dandone comunicazione al Ministro della giustizia, se la richiesta proviene da un'autorità diversa dagli Stati membri dell'Unione europea. Vi è poi la possibilità di compiere attività supplementari, di cui magari vengono fuori l'esigenza e la necessità mentre si svolge l'attività di assistenza giudiziaria, che magari non facevano parte dell'originaria richiesta di assistenza. Tutto questo dovrà essere disciplinato con il decreto legislativo di attuazione, in attuazione, appunto, dei principi della Convenzione e della delega che viene rappresentata in questo provvedimento legislativo.
Un'altra cosa molto importante, per cui ci sono anche procedure di infrazione che riguardano lo Stato italiano, è che questi procedimenti di assistenza giudiziaria dovranno valere anche per l'applicazione delle sanzioni amministrative.
Poi vi è la delega per la disciplina dell'efficacia processuale delle audizioni compiute mediante videoconferenza e conferenza telefonica. Infatti, anche questo si acquisisce attraverso certi strumenti, ma poi quello strumento probatorio, quella prova acquisita dovrà avere un'efficacia e, quindi, deve esserne poi disciplinata la valutazione nell'ambito del processo.
E così, poi, dovrà essere disciplinata ulteriormente, anche se una prima fase di disciplina già l'abbiamo fatta nel decreto-legge del 2013, convertito in legge, che riguarda, appunto, le squadre investigative comuni. In quella legge, che è già in vigore, c’è un principio affermato e con la delega, ovviamente, si dovrà perfezionare quello strumento di cui credo non ci sia necessità di descriverne l'importanza a livello appunto investigativo laddove la criminalità superi il confine nazionale.
Con riguardo alla materia delle estradizioni, il provvedimento, stante l'approvazione da parte delle Commissioni riunite dell'articolo aggiuntivo proposto dal Governo, introduce, come unici due articoli precettivi, modifiche agli articoli 708 e 714 del codice di procedura penale in materia di estradizione per l'estero. Queste modifiche pongono rimedio a una lacuna normativa espressamente segnalata da più pronunce della Corte di cassazione e prevedono un'ipotesi di sospensione del termine per la consegna in caso di sospensione dell'efficacia della decisione del Ministro da parte del giudice amministrativo. Quindi, si sospende perché c’è la sospensione del provvedimento del Ministro. Così come l'articolo 5, comma 2, interviene sull'articolo 714 del codice di procedura penale, inserendo il comma 4-bis, con la previsione di uno specifico termine massimo di durata (tre mesi) delle misure coercitive per la fase successiva all'emissione del decreto ministeriale. Il termine è poi sospeso dal deposito del ricorso al giudice amministrativo avverso la decisione del Ministro della giustizia sino alla data di deposito della sentenza che rigetta il ricorso o della decisione che dichiara l'estinzione del giudizio, comunque per un periodo non superiore a sei mesi. Si coglie immediatamente come queste norme siano norme appunto di necessario coordinamento e di completamento di una disciplina che ha portato e che porta attualmente a varie disfunzioni.
L'altro aspetto trattato dal provvedimento in esame riguarda i principi in materia di riconoscimento delle sentenze penali di altri Stati ed esecuzione all'estero di sentenze penali italiane. La delega è ispirata in primo luogo a principi di semplificazione. Inoltre, dovranno essere previste condizioni e forme del trasferimento delle procedure. In materia di mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie nei rapporti con Stati membri dell'Unione europea si prevede che: le decisioni giudiziarie emesse dalle competenti autorità degli Stati dell'Unione europea possano essere eseguite nel territorio dello Stato; l'autorità giudiziaria italiana possa essere diretta destinataria delle decisioni giudiziarie da eseguirsi nel territorio dello Stato e possa richiedere alle competenti autorità degli altri Stati l'esecuzione di propri decisioni in conformità al principio del mutuo riconoscimento. Viene meno, quindi, la preventiva valutazione del Ministro della giustizia, salva la sussistenza del potere di garantire, nei casi e nei modi previsti dalla legge, l'osservanza delle condizioni richieste in casi particolari per le esecuzioni all'estero o nel territorio dello Stato della decisione della quale è stato richiesto il riconoscimento; il mutuo riconoscimento riguarda anche decisioni assunte nei confronti di persone giuridiche; la decisione sul riconoscimento della decisione da eseguirsi nel territorio dello Stato deve essere adottata con la massima urgenza e in modo da assicurarne tempestività ed efficacia, con regole speciali per l'esecuzione cui l'interessato ha prestato il consenso. Di seguito, poi, ulteriori principi che in maniera più dettagliata sono descritti nel testo che deposito.
In conclusione, credo che questo provvedimento in esame sia, nella sua impostazione parlamentare, perché nasce come legge d'iniziativa parlamentare, arricchito da una partecipazione attiva del Governo, un momento fondamentale per chi veramente voglia assicurare il principio di legalità e lotta alla criminalità, non più soltanto a livello nazionale, ma all'interno almeno dell'Unione europea.