Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
TESTO INTEGRALE DELLA RELAZIONE DELLA DEPUTATA RAFFAELLA MARIANI E DEL DEPUTATO ANGELO CERA IN SEDE DI DISCUSSIONE SULLE LINEE GENERALI DEL DISEGNO DI LEGGE N. 3194-A
Signor Presidente, signor ministro, onorevoli colleghi, ci accingiamo oggi ad esaminare Il disegno di legge di delega al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali.
L'occasione del recepimento delle direttive europee oltre che uniformarci agli altri Paesi dell'Unione offre oggi l'opportunità di riordinare l'intero apparato normativo che dopo la definizione del codice appalti risalente al 2006 del suo regolamento di esecuzione e attuazione emanato nel 2010 (ben quattro anni dopo !) composti da oltre 600 articoli (257 codice e 359 regolamento più 15 allegati) è stato oggetto di numerosissimi interventi di modifica anche ravvicinati nel tempo e non sempre coerenti tra loro.
Il testo trasmesso dal Senato il 22 giugno 2015 e che oggi, dopo un intenso lavoro in Commissione affidiamo alla discussione dell'aula, è il frutto di uno scambio molto partecipato tra gruppi parlamentari, Governo, categorie economiche e sociali interessate, mondo delle professioni, opinione pubblica coinvolta nella grande sfida anche culturale della gestione di una parte considerevole della spesa pubblica.
La spesa per appalti pubblici nel nostro Paese ammonta a più del 15% del suo PIL: una buona ed efficace normativa in materia di appalti ha un valore non soltanto tecnico giuridico ma direi soprattutto politico sociale in quanto è in grado di assumere un significato determinante nella revisione e semplificazione della complessa e molto farraginosa organizzazione della macchina pubblica a partire dalla necessaria (ineludibile direi ! !) ricerca di una maggiore trasparenza, di una concreta e applicabile apertura alla concorrenza, della fondamentale esigenza di coinvolgimento e partecipazione di ogni segmento del tessuto economico nel rapporto sano e trasparente tra domanda e offerta, nella confrontabilità dei prezzi di acquisto quotidiano di beni e servizi in settori analoghi e territori differenti, nella riduzione di sprechi e nella prevenzione da fenomeni di corruzione così frequenti e così pesanti per l'immagine del nostro Paese, per la credibilità delle sue Istituzioni, per l'affidamento, sul quale contiamo molto, presso i grandi investitori nazionali ed internazionali.
Il codice degli appalti esistente ha subito numerose modifiche, durante e dopo la scrittura del regolamento è stato un susseguirsi di provvedimenti finalizzati al sostegno e la crescita delle imprese, alla modernizzazione del Paese, alla ripresa dell'economia, articoli correttivi e nuove norme hanno riguardato la materia costringendo Istituzioni, imprese, enti regolatori ad uno sforzo di comprensione ed applicazione oggettivamente spropositato.
Conseguenza diretta della eccessiva complessità e della instabilità della norma è stata la crescita proporzionale ed altrettanto abnorme del contenzioso, sono state le gravi ricadute manifestatesi in ritardi, il blocco degli investimenti, gli affidamenti in deroga alle leggi vigenti con procedure emergenziali, sono stati i frequenti e diffusi fenomeni di corruttela che hanno fatto lievitare costi degli appalti arrecando grave danno e nocumento per lo Stato e per il sistema sano delle imprese.
Da qui il principale indirizzo condiviso: ottenere un quadro di riferimento più semplice, più chiaro e più stabile per gli operatori nazionali ed internazionali, per i responsabili delle stazioni appaltanti. Come evidenziato tra gli altri dalla Banca Mondiale: i migliori tassi di crescita e di attrazione degli investimenti si riscontrano nelle nazioni ritenute più credibili dalle comunità degli uomini di affari e vengono ritenute credibili quelle società che sono capaci di condurre a compimento le politiche intraprese, di assicurare comportamenti amministrativi e giudiziari prevedibili soprattutto in riferimento ai tempi, e di garantire un adeguato contrasto alla criminalità e alla corruzione.
Da questa esigenza e dalla profonda convinzione della necessità di una evoluzione molto netta rispetto al sistema vigente abbiamo proposto un'ulteriore evoluzione rispetto all'ottimo lavoro svolto dal Senato.
Quel lavoro ci consegna infatti una struttura di delega al Governo molto significativa, con richiami puntuali ed inequivocabili alla situazione italiana ed alle criticità verificatesi nel nostro Paese in relazione ai principali fenomeni corruttivi, ma soprattutto rispondendo: alla esigenza di superamento di un regime derogatorio diventato la regola, all'armonizzazione delle norme in materia di trasparenza e pubblicità degli atti, alla scelta del superamento delle gare al massimo ribasso, alla definizione della messa a gara per i lavori, di progetti esecutivi con relativo divieto di procedure di ribasso per gare di progettazione; al superamento e divieto della scelta della direzione lavori da parte del contraente generale nelle gare affidate con quella procedura.
Dalla definizione del Senato è stata molto netta la determinazione di affidare alla Autorità Nazionale Anticorruzione compiti inerenti la qualificazione delle stazioni appaltanti e degli operatori comprensiva di parametri tecnici e rating di legalità, la predisposizione di linee guida, bandi tipo e in generale strumenti di regolamentazione flessibile a beneficio dell'efficienza delle stazioni appaltanti ed infine di vigilanza sugli atti con incisivi poteri sanzionatori sulla base dell'esperienza verificata nel corso delle principali esperienze degli ultimi mesi. Mi riferisco alle esperienze della gestione degli appalti di lavori per Expo e Mose nei quali il recupero delle procedure dall'illegalità non ha comportato interruzione dei cantieri né impedito al nostro Paese di mostrare capacità di andare avanti e fare buona figura.
Significativo è l'indirizzo che indica la necessità di riduzione del numero delle stazioni appaltanti rispetto alla quale innumerevoli appelli sono stati rivolti al Parlamento ed al Governo dai principali e più autorevoli osservatori dell'andamento della spesa, della sua qualità, della sua trasparenza.
Innovativa e attesa dal punto di vista sociale è stata l'introduzione del superamento delle procedure di gara al massimo ribasso per i contratti pubblici relativi a servizi sociali le cui conseguenze si sono pesantemente riverberate su lavoratrici e lavoratori.
Della disciplina organica delle concessioni si è fatto un richiamo significativo alla specificità italiana soprattutto in merito al tema concessioni autostradali, ed alla necessità di uniformarsi al dettato comunitario soprattutto richiamando il tema dell'affidamento attraverso gara. Dal Senato è anche arrivato l'obbligo per i concessionari pubblici e privati autostradali di indire gare ad evidenza pubblica per l'affidamento di lavori sulla rete in concessione. Oggi questo obbligo è relativo esclusivamente al 60 per cento dei lavori con facoltà di assegnazione diretta per il 40 per cento.
Il dibattito pubblico nella scelta delle opere strategiche e delle medie opere è stato indicato come strumento vincolante per le parti quando si intraprende il percorso di realizzazione di un'opera.
Signor Presidente, dovevamo quindi partire da questo significativo contributo dei senatori alla legge delega per dare atto della competenza e definire ulteriori utili passaggi di riflessione ed approfondimento consapevoli dell'impatto che la redazione di un testo unico di questa portata produrrà sul sistema economico del nostro Paese. Chi ha ascoltato da alcuni anni appelli, riflessioni, esperienze, anche proteste e critiche tutti improntati alla ricerca di un equilibrio più consono ai tempi che ci troviamo ad affrontare sul tema appalti non può che cogliere la definizione dell'impianto di uno dei principali riferimenti normativi della gestione della spesa pubblica, il senso della ciclicità di alcuni strumenti ed anche la parallela esigenza di far crescere assieme a norme innovative e più semplici una cultura più attenta e sensibile alla distinzione tra ruolo pubblico e privato, alla ricerca del rispetto della legalità non esclusivamente nelle procedure e negli atti della burocrazia ma anche e soprattutto nella fase di esecuzione del contratto pubblico. Tale aspetto è stato tra l'altro sottolineato nel primo rapporto presentato al Consiglio e al Parlamento dalla Commissione Europea che evidenzia per il nostro Paese come nodo critico fondamentale quello della corruzione nella fase di esecuzione del contratto pubblico. Molti sono stati i provvedimenti che hanno richiamato questa esigenza e oggi la legge delega che andiamo a definire vuole fare un ulteriore passo in questa direzione e cioè dotare il Paese di uno strumento semplice che regoli la gestione dei contratti pubblici, stabile per un periodo significativo e soprattutto mettendo in condizioni le stazioni appaltanti di qualificarsi, di elevare ulteriormente le competenze e disporre di tutti gli strumenti compresi affidamenti chiari e non ricorribili che indichino tempi certi, permettano una verifica effettiva, oltre che dei procedimenti e degli atti anche della realizzazione dell'oggetto del contratto.
La legge Merloni (L. 109/94: legge quadro in materia di lavori pubblici) dal 1994, per la prima volta proponeva nella definizione di un testo unico la regolazione del ciclo del contratto pubblico dalla programmazione al collaudo dell'opera; lo faceva a seguito delle devastanti inchieste sulla gestione degli appalti nel nostro Paese poi definite «inchieste mani pulite», indicando con dettaglio la governance del sistema dei contratti pubblici, approdarono nella concezione pubblica concetti innovativi ed ancora molto attuali come quello della programmazione, della definizione di progetti esecutivi, della indicazione delle risorse necessarie per realizzarli con alcune sottolineature molto nette costituenti veri e propri spartiacque rispetto alle precedenti esperienze e cioè: centralità del progetto, netta separazione tra ruoli del progettista e quello dell'appaltatore ed il divieto di esternalizzazione del ruolo del committente. Non è questa l'occasione per fare la disamina delle responsabilità e delle contraddizioni che si sono susseguite negli anni successivi, ma ho utilizzato il riferimento alla legge Merloni per richiamare la ciclicità di alcuni fenomeni e le misure indicate per risolvere patologie manifeste e gravissime e anche dei nodi che costituiscono, oggi ancora di più, un oggettivo freno allo sviluppo, alla riduzione di sprechi, alla valorizzazione di competenze interne ed esterne alla Pubblica Amministrazione, al riconoscimento di ruoli che nella trasparenza e nella chiarezza possano contribuire a far procedere di nuovo l'economia del nostro Paese. Anche nel contesto che portò alla approvazione di quella legge le anomalie segnalate riguardavano il proliferare di normative speciali e derogatorie, l'affidamento di appalti a trattativa privata, l'affievolimento delle garanzie di concorrenzialità nell'accesso alle gare, l'elevata discrezionalità dei comportamenti delle amministrazioni aggiudicatrici, l'utilizzo delle varianti in corso d'opera per far lievitare i costi. Molti di questi elementi ricorrono anche oggi. E negli anni che seguirono la approvazione della legge Merloni molte delle regole introdotte furono sfumate, interpretate e rese più opache con giustificazioni non sempre veritiere ed interpretazioni atipiche, almeno in alcuni casi, delle direttive comunitarie che si sono succedute. Solo per fare alcuni esempi l'interpretazione introdotta dalla legge obiettivo del 2001 sul contraente generale non ha eguali in Europa sia in riferimento alle responsabilità di collaudo e verifica dei progetti che nella distinzione dei rischi finanziari tra pubblico e privato, come per citare un altro esempio, la definizione dei contratti di concessione della Merloni quater del 2002 che ha eliminato i limiti del 50 per cento del prezzo che poteva accompagnare il diritto di gestire il corrispettivo fondamentale della concessione ed il limite dei 30 anni della durata della concessione stessa che la legge Merloni aveva fissato come paletti fondamentali.
Nel 1996 questa Camera commissionò un rapporto sulla Prevenzione della Corruzione ad un Comitato di studio presieduto dai Professori Sabino Cassese, Pizzorno e Arcidiacono. Nel capitolo 19, «Che si assicurino trasparenza e controllo dell'attività contrattuale», molto interessanti erano i richiami alle occasioni di corruzione correlati alle disfunzioni generali dell'attività amministrativa ed a specifiche inefficienze disseminate nelle procedure dalla redazione del bando, la selezione dei partecipanti e l'aggiudicazione della gara, l'esecuzione ed i relativi controlli, il pagamento. Altrettanto utili ed efficaci i rimedi indicati che oggi ritroviamo fotografati dalle direttive ed anche dai principi di delega inseriti attraverso il lavoro di Governo e Parlamento.
Nella ricerca di una maggiore efficienza del sistema pubblico e nella conseguente revisione degli strumenti a disposizione della PA la revisione del Codice, direi la filosofia generale di semplificazione e stabilizzazione delle norme vanno di pari passo con la riforma introdotta prima dal DL 90/2014 e continuata con il ddl delega di riforma della PA, detto riforma Madia, provvedimenti che concorrono oltre che alla modernizzazione alla revisione complessiva di compiti, responsabilità e strumenti del sistema pubblico.
Dal DL 90/2014 ad esempio è scaturita la fusione tra AVCP (Autorità vigilanza contratti pubblici) ed ANAC (Autorità nazionale anti corruzione), una efficace intuizione che ha aggiunto alle funzioni specifiche di vigilanza, regolazione, consultazione e supporto attribuite ad AVCP funzioni consultive regolatorie, poteri più incisivi di controllo e sanzionatori di efficacia vincolante, funzioni di prevenzione e repressione della corruzione di ANAC.
La strategia complessiva alla quale Parlamento e Governo stanno lavorando, che trova riferimenti utili in numerosi altri provvedimenti che per ragioni di brevità dovrò solo elencare, riguarda in primo luogo il potenziamento delle competenze all'interno dell'amministrazione pubblica, la riduzione degli oneri amministrativi per cittadini ed imprese, il rafforzamento dei poteri e delle competenze di controllo non solo delle procedure ma soprattutto dell'esecuzione del contratto, la maggiore trasparenza in tutte le fasi del contratto, l'utilizzo delle infrastrutture informatiche e delle nuove tecnologie.
Dalla patologia alla fisiologia del sistema, dalla quantità alla qualità della spesa, la concorrenza reale tra imprese serie.
Legge Severino, l. 190/2012 sulla trasparenza dell'attività amministrativa e disposizioni atte a prevenire le infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti, falso in bilancio, norme antiriciclaggio; dl competitività 66/2014 che prevede la centralizzazione delle procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture; l. 69/2015, ddl Madia minori i tempi delle conferenze di servizi e più snelle, silenzio assenso e autotutela.
La riforma del 416-ter del Codice Penale che ha introdotto la locuzione «altre utilità» estendendo l'area di punibilità sul voto di scambio politico mafioso falso in bilancio, autoriciclaggio, tutti strumenti che concorrono alla riforma del sistema.
Vorrei entrare ora nel merito delle principali modifiche apportate dal lavoro fatto in Commissione premettendo che sono state il frutto di un dialogo molto costruttivo tra i gruppi di maggioranza e quelli di opposizione. I contributi offerti dalla attività emendativa sono stati esaminati con approfondimenti e valutazioni che hanno potuto raccogliere davvero molte delle sensibilità presenti e che hanno tradotto richieste ed osservazioni giunte dalle consultazioni e dal confronto con i numerosissimi soggetti interessati che a loro volta hanno fatto pervenire notazioni alla nostra Commissione in queste settimane.
La scelta dell'abolizione definitiva dello strumento del Regolamento di attuazione del codice, condivisa con il Ministro Delrio, è stata indirizzata dalla necessità di ridurre drasticamente l'apparato normativo introducendo una regolazione più flessibile (anche detta soft law) capace di unire maggiore aderenza alle esigenze degli operatori ad un significativo taglio di tempi e rigidità. La organizzazione di riferimenti alla normativa primaria contenuta nei decreti legislativi di recepimento delle direttive e di riordino del codice, unita alla indicazione di linee guida generali a supporto della ricerca di maggiore omogeneità nella definizione di tutti i processi relativi alle fasi dei contratti, alle specificità non riconducibili nei testi di legge, ad indirizzi e vincoli per le stazioni appaltanti, saranno oggetto di condivisione tra Ministero delle Infrastrutture ed ANAC come previsto dalla norma e rafforzate da un passaggio utile e significativo del Parlamento che per la prima volta dovrà esprimere un parere sulle linee guida generali garantendo un equilibrio sostanziale e complessivo al sistema.
Due le fasi molto ravvicinate del percorso di riforma, due i decreti legislativi di recepimento: il recepimento delle nuove direttive UE avverrà mediante decreto entro il 18 aprile 2016 mentre il riordino complessivo del codice dei contratti avverrà con un secondo decreto, entro il 31 luglio.
La nostra scelta di semplificazione netta dell'apparato normativo va di pari passo con il rafforzamento del ruolo delle stazioni appaltanti per le quali sono state enfatizzate le funzioni di programmazione, gestione e definizione delle gare, di verifica e controllo sostanziale dei contratti attraverso una rilettura della norma che vede, tra l'altro, anche il trasferimento dell'incentivo del 2 per cento per i dipendenti della PA dalla progettazione alla fase di programmazione e predisposizione delle gare ed a quella di controllo prevedendo un sistema di sanzioni per i controlli lacunosi e le inadempienze, trasparenza, celerità del procedimento ed imparzialità delle gare. Abbiamo inserito numerosi riferimenti all'obbligo di pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa chiedendone la intellegibilità per i cittadini e le imprese. Prevediamo oggi ad esempio che un'opera si svolga in tempi certi e che i cittadini possano verificare con semplicità i resoconti finanziari relativi all'opera stessa. Si è voluta sottolineare richiamandola espressamente tra i principi della delega la necessità di un coordinamento con le disposizioni in materia di protezione e tutela ambientale e paesaggistica, di valutazione degli impatti ambientali e di tutela e valorizzazione dei beni culturali al fine di evitare incertezze interpretative ed applicative causa purtroppo di molti disagi e disfunzioni.
È stato previsto l'obbligo di pubblicità e trasparenza anche per gli appalti pubblici e i contratti di concessione tra Enti, cosiddetti affidamenti in house, precisando oltre che la pubblicazione di tutti gli atti di affidamento anche la necessità di assicurare nelle forme di aggiudicazione diretta la valutazione della congruità economica delle offerte.
Innovazione tecnologica e Italia digitale. Una riforma strategica si basa anche sull'innovazione tecnologica e la digitalizzazione delle procedure indice di grande trasparenza ed efficienza. Alla pubblicazione informatica di ogni atto della PA, alla definizione di banche dati consultabili ed interoperabili abbiamo affiancato lo specifico riconoscimento di strumenti di modellazione elettronica ed informativa per l'edilizia e le infrastrutture come avvio di una riorganizzazione complessiva dei processi. Un'occasione che discende dal BIM (building information modeling) auspicata anche dalle direttive.
Sono stati inoltre indicati per la scelta delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione criteri in grado di assicurare l'accessibilità da parte delle persone con disabilità.
Divieto di deroghe. Il nuovo sistema di appalti dei lavori pubblici non prevede più deroghe né varianti in corso d'opera. Abbiamo scelto poche regole valide per tutti, anche riferendo una particolare attenzione alle esigenze legate alla gestione in occasione di emergenze di protezione civile e prevedendo disposizioni inerenti le procedure da applicare coniugando le esigenze di tempestività d'azione con adeguati meccanismi di verifica e pubblicità successiva. Il sistema di protezione civile pur lavorando nell'emergenza sarà in grado di garantire massima trasparenza unitamente alla consueta efficienza del pronto intervento.
Micro, piccole e medie imprese. Facilitare l'accesso delle micro, piccole e medie imprese nel sistema dei contratti pubblici oltre che per esplicito indirizzo delle direttive è stato uno dei principali obiettivi del nostro lavoro. La sperequazione ancora troppo forte tra le grandi e le piccole imprese nella partecipazione alle gare di appalti pubblici segnala dati alla mano una discriminazione che non rende giustizia del loro peso reale, sono infatti una parte fondamentale dell'economia Italiana. Abbiamo enfatizzato il ruolo protagonista per la ripresa economica del paese inserendo a pieno titolo riferimenti alle micro, piccole e medie imprese sia nella fase di aggiudicazione che di esecuzione dei contratti con maggiori garanzie nel subappalto e richiami espliciti rivolti alle grandi centrali di aggregazione anche in riferimento all'obbligo della mancata suddivisione in lotti. In riferimento al sub appalto abbiamo rispettato le direttive nella indicazione molto chiara di elencare nel corso delle procedure di gara le parti del contratto da affidare in subappalto e previsto che nei decreti legislativi si specifichino con dettaglio i casi in cui è obbligatorio ancora al momento della gara indicare una terna di subappaltatori.
Green procurement ed offerta economicamente vantaggiosa. Il superamento del criterio di aggiudicazione al massimo ribasso a favore dell'offerta economicamente più vantaggiosa ha permesso di inserire tra i criteri di aggiudicazione quello basato sui costi del ciclo di vita dei materiali e di stabilire un maggior punteggio per i beni e servizi e i lavori che presentano un minore impatto sull'ambiente e sulla salute umana. Nella direzione auspicata dalle direttive ed anche alla luce del dibattito sull'economia circolare che tanta parte occupa nella individuazione di nuovi orizzonti per l'industria e l'impresa del nostro continente.
Al passaggio deciso verso l'utilizzo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa nell'aggiudicazione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione in alternativa al criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso abbiamo indicato di individuare modalità di esclusione delle offerte anomale che rendano non predeterminabili i parametri di riferimento per il calcolo.
Pubblicazione bandi. La revisione della disciplina in materia di pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara è stata orientata esclusivamente a strumenti di tipo informatico. Su questo tema si è aperto un dibattito che ha coinciso anche con l'ingresso in aula della discussione del finanziamento pubblico all'editoria. Segnalo che l'obbligo di pubblicare i bandi di gara nei quotidiani è stato abolito dall'articolo 26 del DL 66/2014 con decorrenza dal 1o gennaio 2016.
Clausola sociale nei servizi e nei lavori. L'attenzione ai livelli occupazionali è stata un punto centrale della riflessione della Commissione. Abbiamo rafforzato l'esigenza di inserire clausole sociali nei contratti sia per i lavori che per i servizi ed escluso il ricorso al criterio del massimo ribasso nelle gare per servizi ad alta intensità di manodopera. Il richiamo ai contratti collettivi nazionali per ciascun comparto merceologico o di attività che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed il riferimento alle attività prevalenti tengono conto anche delle specifiche distinzioni tra lavori e servizi, comparti riferibili alle piccole e medie imprese distinti dall'industria.
Una richiesta specifica della Commissione lavoro riguardante la situazione dei lavoratori dei call center, di cui una ampia indagine conoscitiva ha illustrato le condizioni, ha trovato accoglimento con lo scopo di ricercare assieme al Governo ed ai soggetti datoriali confronto e concertazione.
ANAC e stazioni appaltanti. Tra le funzioni strategiche affidate ad ANAC una delle principali riguarda il supporto alla qualificazione delle stazioni appaltanti anche teso ad una valutazione oggettiva delle competenze tecniche ed organizzative; a tal fine abbiamo voluto precisare la necessità di indirizzare la riorganizzazione delle funzioni sulle fasi di programmazione e controllo.
Nella focalizzazione del ruolo delle stazione appaltanti la Camera ha rafforzato in capo alle stesse funzioni di organizzazione e gestione oltre che di controllo sull'esecuzione delle prestazioni. Sono state richiamate esplicitamente verifiche e controlli relativi all'effettiva ottemperanza di tutte le misure mitigative e compensative, alle prescrizioni in materia ambientale e paesaggistica, storico-architettonica, archeologica e di tutela della salute umana, impartite dagli enti e dagli organismi competenti.
Nella definizione degli albi nazionali dei componenti delle commissioni giudicatrici di appalti pubblici e concessioni si è chiesto ad ANAC di verificare ipotesi di conflitto d'interessi.
Si è inoltre precisata la necessità di uno specifico regime sanzionatorio a corredo del sistema amministrativo di penalità e premialità per la denuncia obbligatoria delle richieste estorsive e corruttive da parte delle imprese titolari di appalti pubblici, per la mancata comunicazione delle variazioni in corso d'opera per gli appalti di importo pari o superiore alla soglia comunitaria.
Si è inserito il riferimento fondamentale del ricorso a procedure selettive per la creazione dell'albo presso il MIT dei soggetti che possono ricoprire i ruoli di responsabile lavori, direzione lavori, collaudatore negli appalti pubblici. La revisione della disciplina di affidamento degli incarichi di collaudo ha richiamato incompatibilità territoriali, limiti all'importo dei corrispettivi.
Si è fatto specifico richiamo al divieto di affidamento dei lavori sulla base di progettazione preliminare valorizzando invece in tutte le sue parti la fase progettuale esecutiva.
Progetto. Della centralità del progetto si è fatto un punto cardine di questo provvedimento per molte ragioni già in parte sottolineate che riguardano in primo luogo l'affidabilità complessiva nella definizione delle gare di contratti pubblici, condizionare l'avvio delle procedure di assegnazione dell'appalto per opere pubbliche alla presenza di progetti esecutivi permette la verifica attenta delle esigenze del committente pubblico e la restituzione nel dettaglio attraverso il quale i concorrenti possano operare una analisi accurata delle diverse voci di spesa al momento della offerta. Abbiamo anche stabilito di operare una chiara separazione tra i soggetti che curano la fase di progettazione e quelli che curano la realizzazione. Attraverso la scelta di riorganizzare l'incentivo del 2 per cento, oggi destinato alla progettazione nella PA, abbiamo deciso di investire maggiormente nelle funzioni oggi più carenti connesse alla attività di programmazione ed a quella contrattuale (formulazione di capitolati, direzioni lavori e collaudi) organizzati in modo da selezionare personale altamente qualificato anche con l'obiettivo di valutare oltre che aggiudicazioni, tempi e condizioni di esecuzione e rafforzare controlli sostanziali.
La ricerca della qualità della progettazione ha esplicitato con riferimenti diretti al mercato ed al coinvolgimento delle professioni tecniche per le quali è stato vietato il ricorso nelle gare di affidamento al criterio del massimo ribasso estremamente utilizzato negli ultimi anni con danno notevole alla realizzazione ed alla crescita di intere generazioni di professionisti ed alla dignità delle professioni, in spregio alle effettive esigenze economiche di lavoratori qualificati sostanzialmente privi di tutele e garanzie sociali. L'eliminazione della progettazione preliminare nell'appalto integrato assicurerà una maggiore qualità della progettazione più mercato ai progettisti e la riduzione di prassi distorsive della concorrenza.
Sulla garanzia globale. Si è ricercata nella formulazione che richiama la revisione dei sistemi di garanzia per l'aggiudicazione e l'esecuzione degli appalti pubblici un riferimento più attento e proporzionale alla natura delle prestazioni oggetto del contratto ed al grado di rischio ad esso connesso pur nella salvaguardia imprescindibile dell'interesse pubblico. In questo senso stiamo cercando una soluzione transitoria con il Governo che permetta in attesa della definizione dei decreti legislativi di superare il grave scarto di concorrenza provocato dalla applicazione della norma vigente.
Contenzioso-arbitrato. La incisiva e concreta semplificazione porterà inevitabilmente ad una positiva riduzione del contenzioso. Il ricorso alle procedure di arbitrato sarà consentito solo nella forma amministrata, con riduzione di costi e controllo pubblico e secondo modalità idonee a garantire trasparenza, celerità ed economicità.
Referendum e rischio operativo. Per la disciplina organica della materia dei contratti di concessione come indicato dalla direttiva di riferimento (2014/23/UE) che dovrà far ordine, semplificare e riorganizzare la materia abbiamo fatto esplicito richiamo all'esito del Referendum abrogativo del 12-13 giugno 2011 per le concessioni del sistema idrico a sottolineare la necessità di evitare automatismi ed interpretazioni non rispettosi della volontà popolare.
Una disciplina specifica è stata richiamata per le concessioni relative agli approvvigionamenti industriali in autoconsumo elettrico da fonti rinnovabili.
Il riferimento alla introduzione di criteri volti a vincolare la concessione alla piena attuazione del piano finanziario ed al rispetto dei tempi previsto dal Senato sono stati rafforzati nella nostra lettura dal richiamo al rischio operativo per sottolineare anche alla luce dell'esperienza italiana l'indifferibile esigenza di qualificare la capacità di analisi dei piani finanziari da parte delle stazioni appaltanti sia a tutela dell'interesse pubblico diretto che nella auspicabile velocizzazione dei contratti bloccati per difetto dei piani industriali finanziari. A questo proposito emblematico il rapporto recentemente commissionato dalla Presidenza del Consiglio al Cresme sullo stato della finanza di progetto nel nostro Paese che evidenzia insufficienze preoccupanti nella valutazione economica di contratti e concessioni da parte del sistema pubblico. Redditività, bancabilità indicatori economici e finanziari sono declinati in una percentuale davvero irrisoria delle operazioni in partenariato pubblico privato bandite in Italia dal 2002 al 2014 analizzate dal Cresme attraverso un campione significativo. Rientrare nella indicazione europea per cui il privato, nel caso di contratto di concessione, gode di un pieno trasferimento dei poteri assumendosi a pieno responsabilità e rischio operativo sarà per il nostro Paese un passaggio verso la chiarezza.
Concessioni autostradali. Nella discussione in Commissione con il Governo abbiamo ritenuto di modificare l'obbligo per i soggetti pubblici e privati titolari di concessioni di affidare anziché tutti a gara come aveva stabilito il Senato, i contratti di lavori servizi e forniture per una quota pari all'80 per cento mediante procedura ad evidenza pubblica e riservando il rimanente 20 per cento alla possibilità di gestione in house diretta senza possibilità di affidamento diretto rivolto ad altri soggetti, affidando il controllo e la verifica oltre che al Ministero delle infrastrutture ad ANAC. La scelta equilibrata che innalza comunque la percentuale di lavori in affidamento esterno (oggi la legge prevede 60/40) tiene conto dell'appello che dalle forze sindacali è stato rivolto in difesa del tessuto industriale e della realtà occupazionale costituitasi negli anni a supporto della gestione diretta delle concessionarie.
Dibattito pubblico. Un importante e strategico elemento per realizzare grandi progetti infrastrutturali e di architettura sociale aventi impatto sull'ambiente, la trasformazione della città o sull'assetto del territorio è rappresentato dalla condivisione e dal coinvolgimento dei cittadini, alla previsione di forme di dibattito pubblico abbiamo ulteriormente specificato l'esigenza di predisporre una procedura per la partecipazione e la consultazione dei cittadini per l'acquisizione dei consensi necessari per la realizzazione di un'opera in tempi certi utile e condivisa stabilendo la pubblicazione on line dei progetti e degli esiti della consultazione pubblica.
Ritengo questo uno degli elementi qualificanti il provvedimento anche per il segnale molto forte rivolto alle comunità da responsabilizzare nelle scelte per il loro futuro.
Legge obiettivo. Nella lettura fatta dalla nostra Commissione si è deciso di indicare in maniera molto esplicita la necessità del superamento della Legge obiettivo. La legge 443/2001 la cui evoluzione nel corso degli anni abbiamo avuto modo di monitorare grazie all'ottimo rapporto annuale sullo stato di attuazione del programma ad opera del Servizio Studi della Camera in collaborazione con la ex autorità di vigilanza per i contratti pubblici e con il Cresme, si è rivelata inadeguata rispetto all'obiettivo per cui era stata emanata. Una percentuale di attuazione delle opere dell'8 per cento in 14 anni rende esplicito il convincimento diffuso e da noi fortemente condiviso, non da oggi, di abbandonare uno strumento inadeguato origine di molti problemi anche inerenti la ricerca di deroghe e scorciatoie legislative non rispondenti alle esigenze di efficacia tanto meno di trasparenza e condivisione come molte inchieste della magistratura hanno dimostrato anche recentemente. Superare quella legge anche richiamando il conseguente aggiornamento del piano generale dei trasporti e della logistica, la ridefinizione del documento pluriennale di pianificazione oltre che l'applicazione delle procedure di valutazione ambientale strategica, VAS, e di valutazione di impatto ambientale, VIA, assume un significato molto forte. Chiederemo al Governo di relazionare sulla evoluzione dell'attuazione della legge delega anche alla luce dell'inevitabile fase transitoria per la gestione degli interventi per i quali vi siano obbligazioni giuridiche vincolanti. Alla lista delle 419 opere indicate per un valore di 383 miliardi dovranno sostituirsi un elenco delle opere prioritarie definite «utili al paese» dal Ministro delle Infrastrutture Delrio e condivise con le Regioni italiane cui dovremo anche con il lavoro del Parlamento allocare risorse adeguate e certe per l'attuazione in tempi definiti e con regole ordinarie stabili e trasparenti. Con l'abrogazione della legge obiettivo supereremo anche l'istituto del general contractor le cui disfunzioni sono emerse soprattutto in riferimento alla possibilità di affidamento sulla base di progetti preliminari e sul conferimento degli incarichi di direzione lavori da parte dei soggetti privati. La conseguenza più deleteria di questa forma di contratto è stata la esagerata dimensione del numero di varianti in corso d'opera. Fatti recenti di cronaca hanno dimostrato quanta corruzione si è originata da questa impostazione con grave danno per lo Stato, per i territori e rischi gravi per la sicurezza dei cittadini. La sfida che abbiamo di fronte, cui il Governo ha aderito con convinzione, sarà quella di dimostrare l'inutilità di leggi speciali per la realizzazione di grandi opere.
Tra le ulteriori disposizioni inserite abbiamo fatto riferimento a specifiche disposizioni relative ai contratti segretati a quelli esclusi dall'applicazione dei decreti legislativi di recepimento ed a quelli speciali ribadendo la esigenza di garantire pur nella distinzione delle specifiche situazioni trasparenza controlli adeguati, rispetto della concorrenza.
Una specifica ed ordinata disciplina dei contratti sotto soglia potrà facilitare la amministrazione pubblica, soprattutto quella riferibile alle situazioni più fragili, nell'organizzazione della gestione degli affidamenti.
In definitiva, signor Presidente, con questo provvedimento il Parlamento intende avviare un approccio sostanzialmente diverso da quello tradizionalmente seguito fino ad oggi in Italia. Si è deciso di abbandonare la puntuale regolamentazione molto dettagliata e complessa causa delle ripetute e colpevoli procedure derogatorie per lasciare spazio ad una più semplice e stabile normativa di recepimento delle direttive comunitarie e di riordino complessivo del codice vigente. Di pari passo abbiamo puntato sulla valorizzazione delle stazioni appaltanti attraverso un rafforzamento delle capacità tecniche, della loro maggiore responsabilizzazione ed il potenziamento degli obblighi di trasparenza e di controllo gestionale.
L'introduzione di strumenti di regolazione flessibile, di infrastrutture informative di supporto ed il ruolo di vigilanza collaborativa di ANAC cui affidiamo assieme a poteri di controllo strumenti efficaci di supporto a misure preventive di aiuto alle stazioni appaltanti con efficacia vincolante permetteranno di completare un quadro di riferimento innovativo sul quale puntiamo per recuperare un divario rispetto all'efficienza della spesa nei contratti pubblici che può ricercare ampi margini di miglioramento.
La ridotta capacità di realizzazione di opere per date risorse finanziarie deve appartenere ad una storia passata: i difetti della programmazione, l'inefficienza delle procedure di selezione dei progetti, di affidamento dei lavori e di monitoraggio della loro esecuzione non possono continuare a condizionare fattori decisivi per la crescita e lo sviluppo del Paese.
Una complessiva programmazione finanziaria pluriennale, coerente con i più generali obiettivi di equilibrio della finanza pubblica, è necessaria per garantire la certezza della disponibilità delle risorse e porre un effettivo vincolo di bilancio. Non vorremmo più assistere alla compilazione di elenchi di opere che non potranno essere terminate per mancanza di fondi.
La riforma dovrà rispondere a queste esigenze, con la delega di recepimento delle direttive consegniamo al Governo principi ed indirizzi per una riformulazione innovativa e coerente tra quanto disposto dall'Unione europea e le specifiche peculiarità del nostro Paese. Abbiamo riservato al Parlamento un doppio passaggio di verifica sui decreti legislativi oltre che un parere sulle linee guida generali. In questo equilibrio con tempi ravvicinati e mi auguro nella collaborazione di tutti i gruppi parlamentari avremo fatto un buon servizio per il futuro del Paese.