A.C. 2511-A
Grazie, Presidente. Onorevoli colleghe, onorevoli colleghi, rappresentante del Governo, è chiaro che intervenire stamattina su questo tema, su un tema così importante, impone un'attenzione da parte di ciascuno di noi e, in parte, nel nostro gruppo c'è stata: abbiamo presentato decine di emendamenti in Commissione, abbiamo chiesto e stimolato un confronto che fosse - come dovrebbe essere su un tema come questo - un confronto di merito, non ideologico, non per partito preso. Purtroppo, non è stato possibile, fino ad adesso, intervenire nella correzione degli aspetti di questa riforma che noi riteniamo sbagliati. Speriamo che la discussione generale di oggi possa essere un'occasione di confronto utile a quello che dovrebbe essere il ruolo del Parlamento di fronte a un tema così complesso.
È stato giustamente ricordato da tutti gli interventi quanto poi la riforma della pubblica amministrazione, e anche della valutazione della performance del personale dirigenziale e non dirigenziale delle pubbliche amministrazioni sia fondamentale per garantire, poi, quei servizi ai cittadini che sono essenziali, che sono indispensabili. E se poniamo la nostra attenzione a quello che avviene fuori da quest'Aula, ci rendiamo conto quanti di questi servizi non siano garantiti dal settore pubblico nella stessa maniera in cui dovrebbero esserlo; quante delle rivoluzioni che stiamo attraversando, che sono state da molti citate, abbiano accelerato drammaticamente nel settore privato e non nel settore pubblico e abbiano accelerato di più nel settore pubblico di altri Paesi rispetto all'Italia. Però su un punto non possiamo essere d'accordo: il fatto che questo tema sia stato sottovalutato. No, è stato affrontato, è stato affrontato negli anni. Non è la prima volta che ci troviamo per confrontarci su come pensare il ruolo del personale. Addirittura, io ricordo che nel 1979 il rapporto sui principali problemi dell'amministrazione dello Stato di Massimo Severo Giannini aveva un quarto capitolo dedicato al personale e al ruolo che il personale doveva avere e di come legare l'efficienza e l'efficacia anche all'azione e alla valutazione del personale dirigenziale e non dirigenziale. E da allora tante sono state le riforme che sono state messe in campo, tanti gli interventi normativi.
Quindi, il tema che noi poniamo, la ragione delle nostre critiche è che non si può ragionare sempre come se, per la pubblica amministrazione, fossimo all'anno zero in cui si scrive un obiettivo e si pensa che questo obiettivo, in qualche modo, viene raggiunto perché viene scritto sulla carta; ma si deve cercare di capire come, in maniera effettiva, le norme che sono previste, i principi che vengono inseriti hanno poi effetto nella carne viva di una macchina complessa che vede ogni giorno impegnate oltre 3.400.000 persone su tutto il territorio nazionale, e che poi è chiamata a mettere in pratica quelli che sono i cambiamenti e a seguire quelle che sono le indicazioni e quelli che sono gli orientamenti. E per questo noi non vogliamo discutere degli obiettivi, che sono condivisibili: ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico ed efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Ma chi è contrario? Delega al Governo per la revisione della disciplina degli organismi indipendenti di valutazione della performance. È giusto che il Governo lavori. Noi non critichiamo l'idea, noi critichiamo la pratica che avete messo in campo e gli strumenti sbagliati che avete scelto.
Partiamo dall'articolo 97 della Costituzione. L'articolo 97 della Costituzione non ha solo un secondo comma, che ci richiama al buon andamento e all'imparzialità, ha anche un quarto comma che ci ricorda come si debba accedere mediante concorso, salvo i casi previsti dalla legge, alla pubblica amministrazione. Ecco, noi vediamo che in alcune scelte, soprattutto per quelle di accesso alla qualifica di dirigente pubblico di seconda fascia - con il 50 per cento tramite corso-concorso, il 20 per cento tramite Commissione RIPAM delle singole amministrazioni e il 30 per cento tramite sviluppo di carriera del personale non dirigenziale in servizio presso l'amministrazione che bandisce la procedura - la riforma riduca, in qualche modo, per questo 30 per cento il concorso pubblico da regola generale a canale concorrente. È vero, sono persone che hanno già sostenuto un concorso per accedere, ma accedono a una nuova funzione e si ritrovano a svolgere questa nuova funzione, tra l'altro, sommandosi ad altri meccanismi già previsti - ad esempio, ex articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - e quindi rischiando e noi, con alcuni emendamenti, abbiamo chiesto di correggere e di andare addirittura oltre questo 30 per cento per quanto riguarda coloro i quali accederanno a questa funzione non tramite concorso, ma attraverso questa procedura interna. Ecco, si corre il rischio, in questa maniera, di avere un sistema fortemente orientato a una valutazione che è una valutazione interna, che è l'esatto contrario di quello che il Ministro Zangrillo dice in ogni occasione pubblica, perché tutti gli interventi del Ministro Zangrillo e del Governo sono orientati a dire che serve una pubblica amministrazione più aperta, più aperta a nuove personalità, a nuove possibilità, perché dobbiamo dirlo chiaramente ai giovani che si stanno preparando per fare i concorsi: ridurre del 30 per cento lo sviluppo di carriera del personale in questa maniera significa ridurre il numero potenziale di accesso esterno, ma soprattutto significa creare un terreno inclinato, un terreno inclinato nel quale, a un certo punto, c'è una valutazione tutta interna in un sistema che, non dobbiamo dimenticare, vede già l'indicazione, per le posizioni apicali, di un controllo diretto da parte del Governo, perché noi negli anni già abbiamo inserito nel nostro ordinamento alcuni elementi di spoils system, e quindi quando la valutazione, altro che confutare l'aspetto gerarchico, arriva dai livelli gerarchici superiori, è chiaro che c'è sempre una polarizzazione che, poi, si collega a quella che è l'azione del Governo e le indicazioni del Governo, ma c'è il rischio proprio di una penalizzazione dell'accesso all'esterno ai giovani. Inoltre, vi è una struttura della selezione che non è chiara. È stato ben chiarito dalle forze sindacali, alcune forze sindacali l'hanno chiarito nelle audizioni che abbiamo ascoltato: valutazioni di performance pregresse, relazioni del dirigente sovraordinato, colloqui attitudinali, indicatori comportamentali. Ecco, tutti questi elementi sono importanti, però in questa riforma noi parliamo di performance, noi parliamo di quello che si richiede ai funzionari, ai dirigenti e ai non dirigenti della pubblica amministrazione, però è meno chiaro quello che si dà loro in termini di formazione e in termini di benessere organizzativo per metterli nelle condizioni di poter partecipare e di poter avere una progressione di carriera, che è giusto, perché noi abbiamo delle competenze straordinarie che devono essere valorizzate, ma devono essere valorizzate in un principio che sia coerente con l'articolo 97 della Costituzione, con il buon andamento della pubblica amministrazione, con quello che dice il Ministro Zangrillo nelle dichiarazioni e non nei fatti concreti. Quello che rischia di fare questa riforma è di andare nella direzione opposta a quella in cui voi dite di voler andare, è questo il punto base della nostra critica. E, da questo punto di vista, c'è un aspetto che rende ancora più chiaro questo elemento, ed è il limite, il limite al 30 per cento che voi avete indicato per quanto riguarda le valutazioni più elevate. Ora, io ho preso tre differenti relazioni, che abbiamo sentito in audizione, della funzione pubblica da parte della CGIL, della CISL e della UIL, e ve le leggo testualmente, perché ci sono tanti punti su cui, magari, ci possono essere delle differenze fra le forze sindacali, ma tutte le forze sindacali più rappresentative ci hanno detto la stessa cosa, e quindi su questo io vorrei che il Governo aprisse gli occhi.
Parto dalla relazione la CGIL: con la limitazione al 30 per cento delle valutazioni più elevate e del 20 per cento delle eccellenze, nell'intento dichiarato di evitare l'appiattimento verso l'alto, alla fine si percepisce più una volontà di penalizzare il restante 70 per cento, che non di premiare positivamente i migliori. Non essendo stanziati fondi aggiuntivi, la loro eccellenza sarà pagata dagli altri con la propria quota di salario accessorio. Questo lo dice la CGIL.
Se andiamo a leggere la CISL, la CISL ci dice che la forzatura sugli esiti di valutazione, più che dare come risultato un apprezzamento per il 30 per cento dei dirigenti con valutazioni più elevate, rischia di produrre l'effetto di una maggioranza forzosamente demotivata e di generare conflittualità interna, esiti che ostacolerebbero l'esercizio di quelle nuove competenze trasversali che attengono alle capacità di leadership della dirigenza, previste dal novellato articolo 9 del decreto legislativo n. 150 del 2009.
E la UIL anche ci dice, addirittura in grassetto: la UIL, funzione pubblica, evidenzia che il principio di equità sostanziale - quindi il richiamo, ancora una volta, all'equità - impone di riconoscere il merito a tutti coloro che raggiungono gli obiettivi prefissati, non a una percentuale predeterminata.
Ecco, vedete, da questo punto di vista, noi ve lo vogliamo dire con grande chiarezza: siamo pronti e aperti a ogni confronto, ma il confronto ha necessità di avere rispetto nei confronti delle organizzazioni sindacali e dei rappresentanti delle lavoratrici e dei lavoratori che, ogni giorno, mandano avanti, in condizioni sempre più difficili, e sappiamo quali sono le difficoltà di chi lavora oggi nella funzione pubblica e di chi lavora nella pubblica amministrazione, perché non dimentichiamo cosa significa, nella vita delle persone, vedere un aumento del rinnovo dei contratti o dei contratti che non corre nemmeno alla stessa velocità dell'aumento del costo dell'inflazione, che non copre nemmeno l'aumento del peso del carrello della spesa perché, dal 2021 al 2025 - non ce lo dimentichiamo mai, perché altrimenti la nostra discussione manca di un elemento di realtà - è crollato il potere d'acquisto degli italiani del 9 per cento, quindi si è persa una mensilità. Non stiamo parlando di 4, 5, 6 per cento, stiamo parlando di una mensilità in meno nelle tasche di queste lavoratrici e lavoratori. E allora, nel momento in cui un lavoratore in queste condizioni così difficili raggiunge il massimo degli obiettivi, possiamo discutere di cambiare gli obiettivi, di cambiare il metodo di valutazione, su tutto siamo aperti, l'appiattimento è un rischio che va combattuto - ma non possiamo fissare prima che solo il 30 per cento può raggiungere, perché non lo possiamo sapere prima.
Significa creare un'ennesima lotta fra poveri, un'ennesima competizione che mette i lavoratori, non uno affianco all'altro per raggiungere tutti lo stesso obiettivo, ma uno in competizione con l'altro. Perché è come il gioco delle sedie: perché se ci arrivi tu, non ci posso arrivare io e, se ci arriviamo tutti nell'ufficio, c'è il rischio che nessuno possa entrare e questo non si può accettare. È sbagliato. Questo limite non ci può essere, non ci deve essere perché non è un limite logico, come non sono logici tutti i limiti che il Ministro Zangrillo vuole imporre al per cento.
Un altro tema su cui ci confrontiamo è l'assurda legge Blocca idonei. Prevedere al 20 per cento - oggi parliamo di 30 per cento di massimo riconoscimento delle performance - in passato ci siamo confrontati, abbiamo combattuto, continueremo a combattere, c'è una proposta di legge che, come Partito Democratico, insieme a colleghi di tutte le forze politiche del MoVimento 5 Stelle che è intervenuto su questi temi tante volte in Aula, ma anche di Alleanza Verdi Sinistra, anche di maggioranza, abbiamo presentato, per dire di togliere il limite del 20 per cento: era stato sospeso, adesso questa sospensione è finita, ma come facciamo a sapere prima di quanto personale c'è bisogno? Nel momento in cui ci sono scoperture d'organico, nel momento in cui i PIAO ci indicano che c'è bisogno di avere delle persone, per garantire dei servizi, e quelle persone ci sono, perché hanno già superato delle prove, perché deve essere un limite al 20 per cento a dire che queste persone non si possono chiamare? Chiamiamo tutte le persone che servono. Così come se l'obiettivo è di non andare a peggiorare, ma migliorare la situazione, dobbiamo prevedere che tutte le persone che sono in grado di garantire le migliori prestazioni che, chiaramente devono essere ridisegnate, ripensate, noi non è che difendiamo tutto ciò che c'è, ma vorremmo pensare all'effetto che queste norme hanno anche da un punto di vista delle persone che saranno chiamate a metterle in pratica. Andare a ragionare sempre a costo zero, andare a ragionare sempre sul fatto che ciò che si dà in più a qualcuno si toglie a qualcun altro, non crea quello spirito di collaborazione che è fondamentale in ogni organizzazione, figurarsi in un'organizzazione così complessa come la pubblica amministrazione italiana, ma genera questo effetto; questo effetto di essere valutati da qualcuno che, a sua volta, è valutato da qualcun altro che è l'esatto contrario di quello che voi dichiarate e che rischia non di avvicinare, ma di allontanare le persone dalla pubblica amministrazione, di cercare la propria soddisfazione altrove; questo è l'altro rischio che noi dobbiamo, assolutamente, affrontare.
Ci sono, poi, altri aspetti, nei nostri emendamenti, che noi ripresenteremo in Aula, che abbiamo preparato e ridepositeremo; chiederemo che ci sia un confronto di merito e lo pretendiamo. Vorremmo avere risposte su questi punti perché stiamo ponendo delle questioni che, a nostro avviso. sono centrali.
C'è anche il tema del quale non si tiene conto, ad esempio, delle profonde differenziazioni degli enti nei quali il livello di controllo interfaccia con gli utenti è diretto e immediato e, in questi casi, esistono e sono sistematizzati, sia da buone prassi che da vincoli normativi, i sistemi di rilevazione qualitativa diffusi, quali, ad esempio le carte dei servizi. Il coinvolgimento degli utenti nei processi di valutazione appare, quindi, non sufficientemente ponderato. Ecco, questo, e ce lo dicono i sindacati e hanno ragione, noi dobbiamo avere dei criteri che tengano conto dei destinatari di questi servizi, che tengano conto di quelli che sono gli utenti della pubblica amministrazione. Noi dobbiamo avere un sistema aperto, non un sistema chiuso; un sistema aperto in cui anche chi è all'interno di questo sistema possa avere le condizioni per formarsi, per essere competitivo, all'interno e all'esterno, possa avere una progressione di carriera fondata sul riconoscimento oggettivo dei propri meriti e non sul riconoscimento delle proprie attitudini o capacità da parte dei vertici che gli sono attribuiti e in composizione apicale che, attraverso il sistema di spoils system, sono già di diretta indicazione governativa; quindi, un sistema che è orientato in una direzione che rischia, se noi inseriamo questi ulteriori correttivi, di andare a sbilanciare ulteriormente un equilibrio complesso, che è quello scolpito nell'articolo 97 della Costituzione. Quindi, dal nostro punto di vista, c'è la necessità che su questo tema si esca da un dibattito tutto retorico, si entri e si affrontino le questioni, a partire dalla richiesta di coinvolgimento che è arrivata da tutte le forze sindacali, nei contenuti, ma anche nei processi che ci saranno, e noi pensiamo che, almeno su questo, ci debba essere una risposta dal Governo anche perché viene da tutti i sindacati. E poi ci debba essere una postura che tiene conto di questi elementi di realtà che abbiamo posto.
Un'ultima riflessione. Lo abbiamo presentato, la scorsa settimana, proprio qui alla Camera, un rapporto molto importante della Commissione parlamentare per la semplificazione e digitalizzazione delle procedure amministrative, nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione. Ecco, oggi abbiamo parlato tante volte di trasparenza, oggi abbiamo parlato tante volte di come garantire una maggiore efficienza; noi abbiamo un punto che è anche in qualche modo paradossale. Il punto centrale della nostra relazione, il percorso di audizioni, il lavoro insieme e parlamentare che abbiamo fatto, pone alcune questioni, ad esempio, il principio once- only, che quando è stato scritto il Rapporto Giannini non esisteva ancora in un piccolo Paese, ossia l'Estonia, ma è già pratica nella vita delle persone; da noi, nonostante 46 anni di percorsi e riforme, ancora non viene applicato. Il fatto che si possa accedere con un unico strumento, una volta che si è dato un dato alla pubblica amministrazione, questo non possa essere nuovamente chiesto; abbiamo posto il tema dell'interoperabilità dei dati, della necessità di rendere fra loro comunicanti per avere un'effettiva digitalizzazione, abbiamo posto il tema di semplificare e riorganizzare i procedimenti amministrativi, prima di digitalizzarlo, per avere una digitalizzazione che sia una effettiva semplificazione dei processi e non, semplicemente, un ulteriore aggravio o complicazione, come spesso accade. Però, nel farlo, dobbiamo avere anche la franchezza di dire che alcuni principi sono legge da decenni. Noi oggi scriviamo un rapporto per dire di fare cose che sono già legge dello Stato; perché da 20 anni il codice dell'amministrazione digitale, all'articolo 15, ci dice che i processi devono essere, prima, ripensati in modalità digitale e poi portati in modalità digitale. Quindi, quello che chiediamo al Governo, adesso, su questo tema che è connesso all'aspetto della trasparenza, dell'efficienza, è anche che utilizzare in maniera intelligente le nuove tecnologie può essere uno strumento utile da mettere al servizio del fattore umano per ottenere migliori risultati e non, invece, un tema su cui non c'è una necessaria riflessione da parte della pubblica istruzione; ecco, questi temi sono connessi, ma non può bastare riscrivere sulle norme quello che già è legge. Bisogna interrogarsi sul perché queste norme non sono state applicate. Uno dei motivi per cui c'è stata una fortissima resistenza è perché, negli anni, tante persone hanno avuto paura di applicare queste norme, di perdere la propria funzione, che è un aspetto patologico e va combattuto, ossia quello della corruzione, ma c'è un aspetto anche umano, di come ragionano gli uomini, al momento in cui un processo diventa digitale e spaventa. Allora la necessità della formazione nelle competenze, la necessità del coinvolgimento, la necessità della valorizzazione del fattore umano e, anche, della valorizzazione di criteri che siano scritti insieme e non contro i lavoratori, che siano scritti per far crescere la qualità dei nostri dirigenti, non per creare riserve di nostri dirigenti e canali paralleli, orientati a una scelta politica, è indispensabile per avere quell'alleanza con le lavoratrici e con i lavoratori che ci serve a fare sì che, ad esempio, la sfida della semplificazione e digitalizzazione possa essere vinta …
… non basta scrivere le norme, bisogna realizzarle.